Offentlige organisationers bestyrelser: En overset, vigtig ledelsesaktør?

Bestyrelserne er en vigtig del af såvel private som offentlige virksomheders ledelse. Skandalesager minder os ind i mellem om, at det kan gå rigtigt galt, hvis bestyrelserne ikke påtager sig et ledelsesansvar. Vi skal dog ikke glemme, at velfungerende bestyrelser langt oftere er med til at skabe forandring i positiv retning. Artiklen her giver input til bestyrelsernes (fremtidige) roller med særligt fokus på offentlige organisationer.

Fra starten af 1990’erne er flere offentlige organisationer overgået til at have bestyrelser med reel ledelse og dermed følgende ansvar. Mens gymnasiernes bestyrelser i de seneste 10 år har konsolideret deres virkemåde, spiller bestyrelserne stadig en begrænset rolle i fx folkeskolerne. For forsyningsvirksomhederne er det blevet endnu mere klart, at en aktiv bestyrelse er en vigtig del af virksomhedernes succes, og det samme gælder bestyrelserne for de offentlige kulturvirksomheder. Gode eksempel er Rønne Havn, der i 2019 vandt titlen som Årets Bestyrelse, og Aalborg Symfoniorkester, der fik prisen i 2018. På få år er det lykkes Rønne Havn at hæve bundlinjen fra 250.000 kr. til 20 mio. kr., ligesom Aalborg Symfoniorkester blev hædret for et professionelt bestyrelsesarbejde, som var lykkedes med at bringe koncerter ud til et større publikum i Nordjylland. I begge tilfælde formåede bestyrelserne at sætte retning for udviklingen.

Bestyrelsernes ledelsesopgaver

Det er efterhånden ganske store dele af den offentlige sektor, hvor den daglige ledelse formelt refererer til en bestyrelse frem for at indgå i en hierarkisk relation til en statslig, regional eller kommunal forvaltning. Inspirationen kommer tydeligvis fra private virksomheder, hvor ejerkredsens interesser er forankret i bestyrelsens arbejde. Offentlige bestyrelsers ledelsesopgave er dog på mange måder mere kompleks, idet den ofte er præget af interessekonflikter, modsatrettede hensyn, mange forskellige og kompleks mål og bundlinjer samt uklare og forskelligartede interne og eksterne forventninger. Offentlige og selvejende virksomheder er ofte ganske store med flercifrede millionbudgetter og flere tusinde ansatte. For de fleste bestyrelsesmedlemmer er der desuden tale om en krævende post, som typisk skal passes ved siden af et fuldtidsarbejde og i mange tilfælde til en enten fraværende eller beskeden honorering.

Den aktive bestyrelse skal kunne forstå og navigere i en kompleks kontekst. Både offentlige og private virksomheder er udsat for kritisk opmærksomhed fra offentligheden, og en af bestyrelsens opgaver er at bygge bro til denne omverden, dels for at udnytte nye muligheder og dels for at forebygge eventuelle kritiske situationer. Samtidig er organisationens interne aktører vigtige spillere i forhold til at opnå og udvikle målsætningerne, og det er også bestyrelsens opgave at sætte rammerne for, at den daglige ledelse kan lykkes med at skabe resultater sammen med ansatte og brugere. Som det fremgår af figur 1, som giver et overblik over de allervigtigste aktører i den typiske offentlige bestyrelses omgivelser, fylder samspillet med den daglige ledelse meget. De offentlige bestyrelser kan også have et særdeles aktivt samspil med de relevante folkevalgte politikere, men det vigtigste samspil er imidlertid typisk med organisationens ”brugere” i bred forstand.

På uddannelsesinstitutionerne er de studerende/eleverne direkte repræsenteret i bestyrelserne, og det samme gælder aftagerne (og leverandørerne) af ungdomsuddannelsernes elever. Arbejdsmarkedets parter står fx stærkt på erhvervsskolerne. Især hvis bestyrelsen har gode lokale forbindelser, er der også en betydningsfuld relation til lokale samarbejdspartnere i form af fx civilsamfundsforeninger. I nogle tilfælde kommer bestyrelserne desuden direkte i spil i forhold til fx ministerielle embedsmænd. Medarbejderne er næsten altid repræsenteret i bestyrelserne – eller rettere, de er en del af bestyrelserne, for egentligt kan det være et problem at se medlemmerne som repræsentanter frem for som ressourcer. Det kommer vi tilbage til.

Figur 1: Udpluk af de offentlige bestyrelsers samarbejdspartnere

Den tid er forbi, hvor en bestyrelses vigtigste opgave alene var at ansætte den bedste daglige leder og fyre ham/hende, hvis organisationen ikke leverede de nødvendige resultater. Jf. diskussionen af bestyrelsens interne og eksterne relationer bliver den en mere og mere integreret del af lederskabet på det strategiske niveau. Ledelseskommissionen beskrev ledelse som det at sætte retning og skabe resultater sammen med og via andre. Bestyrelser skal ikke overtage den daglige ledelsesopgave, men deres retningssættende funktion er meget vigtig, og de skaber fundamentet for resultatskabelse ved at understøtte værdiskabende forbindelser mellem organisationen og omverdenen. Relationerne mellem bestyrelsen og den daglige ledelse skal afklares i det løbende samarbejde samt gerne også som led i lejlighedsvise mere strategiske drøftelser. Som Erik Rasmussen skrev d. 7. januar 2019 i Mandag Morgen afgør håndteringen af det integrerede lederskab organisationens udviklings- og overlevelsesbetingelser og den tillid, der skal skabes – og genskabes – over for omverdenen.

Offentlige bestyrelser handler under særlige vilkår

Selv for offentlige organisationer kan omgivelserne og konkurrencebetingelserne forandre sig hurtigt, og efterspørgslen er følsom over for rygter og mediedækning. Et eksempel var Langkjær Gymnasium i Aarhus. Gymnasiets elevsammensætning skiftede i løbet af ret få år til at bestå næsten udelukkende af elever med ikke-dansk baggrund, og negativ medieomtale betød, at søgningen faldt meget drastisk, hvorefter gymnasiet stod over for valget mellem lukning eller fusion med en erhvervsskole. Sådanne udviklinger er ikke nemme at forudsige, men det er en af bestyrelsens opgaver at forsøge. Bestyrelserne skal således på den ene side have et langsigtet perspektiv med fokus på både samfund og konkrete borgere og på den anden side kunne navigere i den aktuelle situation. For offentlige organisationer gælder det i både op- og nedadgående retning i forhold til efterspørgslen. Da ønsket om at tage en STX uddannelse toppede blandt de unge i Randers og opland, byggede Paderup Gymnasium fx en ekstra pavillon, som så kunne lukkes ned, da flere af de unge søgte erhvervsuddannelserne. Mens de færreste næppe har svært ved at lukke en bygning op eller ned, indebærer forandringerne i organisationernes omgivelser, at bestyrelse og den daglige ledelse må kunne agere relativt hurtigt – også når medarbejderstaben skal tilpasses – og det kan være temmelig krævende.

De offentlige bestyrelsers roller

Hvad ved vi så i forhold til bestyrelsernes roller? I besvarelsen af dette spørgsmål har vi set på de nuværende roller, bestyrelsesmedlemmerne anser bestyrelsen for at have. Det bygger på en undersøgelse af vicedirektør Niels Ejersbo og lektor Christian Bøtcher Jacobsen (begge medforfattere af denne artikel).

I 2014 gennemførte vi spørgeskemaundersøgelser med bestyrelsesmedlemmerne på universiteterne, de almene gymnasier og erhvervsskolerne. Vi spurgte, hvilken rolle deres bestyrelse havde. Der tegnede sig fire roller, som også genfindes i litteraturen om bestyrelser. Indførelsen af bestyrelser i offentlige organisationer sker efter inspiration fra den private sektor, hvor bestyrelser skal varetage ejernes/aktionærernes interesser. I den offentlige sektor betyder det, at bestyrelserne skal sikre, at organisationen lever op til sit formål og afspejler politikernes/samfundet interesser. Kontrollantrollen afspejler denne traditionelle opfattelse af bestyrelser som et forum, der skal føre kontrol med de daglige ledere og sikre, at de gør deres bedste for organisationen og ikke forfølger andre interesser eller formål. Bestyrelserne står til gengæld til ansvar over for det politiske niveau og skal vise, at de overholder lovgivning og lever op til aftaler med det politiske niveau. Denne rolle er naturligt også koblet til bestyrelsesansvaret, som jo netop understreger rollens betydning.

Hvor kontrolrollen bygger på en forestilling om, at bestyrelse og daglige ledere har forskellige mål og ønsker, er rådgiverrollens afsæt, at der er fælles ønsker og mål. Bestyrelsens rolle er at rådgive og sparre med ledelsen, så man opnår de bedste resultater for organisationen. Den får en mere aktiv rolle i forhold til strategiformulering, og der er mere fokus på de kompetencer, som de enkelte bestyrelsesmedlemmer bringer med ind i bestyrelsen. Rollen som netværksfacillitator fokuserer på betydningen af kontakter og netværk for, at organisationen skal lykkes. Men også at organisationens arbejde kommer til foregå i stærkt samarbejde med centrale organisationer i dens netværk. Bestyrelsen skal bruge dens kontakter og netværk til at hjælpe ledelsen og organisationen. Det kan fx være kontakter til det politiske niveau, så ledelsen er orienteret om nye muligheder og initiativer eller sikre eksterne ressourcer til organisationen.

Bestyrelsen kan også have rollen som interesserepræsentanter, hvor bestyrelsen afspejler forskellige interesser i organisationen og dens omgivelser. Den bliver et forum, hvor forskellige interesser skal bøjes mod hinanden, og hvor de enkelte medlemmer vil forfølge mål og ønsker fra de grupper, som de repræsenterer. De fire roller er illustreret i tabel 1.

Tabel 1: Bestyrelsesmedlemmernes eksisterende roller

I undersøgelsen af bestyrelsesmedlemmerne kom det frem, at rådgiverrollen er særlig markant på tværs af de tre uddannelsesinstitutioner. Kontrollantrollen står også forholdsvis stærkt – særligt på universiteterne. Derimod er rollerne som interesserepræsentant og netværksfacilitator og rollen som netværksfacillitator mindre betydningsfuld – dog med undtagelse af erhvervsskolerne, hvor rollen som netværksfacillitator også er fremherskende. Disse fire roller er naturligvis ikke udtømmende for bestyrelsens arbejde. F.eks. inkluderer disse ikke meget fokus på bestyrelsens strategiske rolle som retningssættende for organisationens fremtidige virke. Den rolle er i private virksomheder helt essentiel for bestyrelsens arbejde.

Et vigtigt tema for kommende undersøgelser er således, hvordan de offentlige bestyrelser også kan være med til skabe legitimitet til organisationerne og deres arbejde, ledelse og strategi. Det er ligeledes relevant at diskutere, om bestyrelsens bidrag via rådgivning og netværk kan være retningsgivende for udviklingen i organisationerne. Opmærksomhed på dette aspekt kan understrege de offentlige bestyrelsers opgave på det punkt og føre til, at offentlige bestyrelser i højere grad kommer til at ligne private bestyrelser. Det kan – i hvert fald i nogle tilfælde – bidrage positivt til organisationen.

Hvilke roller ser vi fremadrettet for de offentlige bestyrelser?

Det leder os til at fremskrive forventningerne til udviklingen i offentlig styring og ledelse. Mange af bestyrelserne blev skabt i New Public Management æraen – og i hvert fald delvist i dens ånd, der tilsagde, at de udførende ledere skulle have ledelsesrum, mens politikernes og bestyrelsernes opgave var at formulere målsætningerne. Det tilsiger, at evnen til at sætte en klar retning for organisationens arbejde er helt central. Denne strategiske rolle er som nævnt essentiel i private bestyrelser, da det er i bestyrelserne, at man i samspil med den daglige ledelse arbejder på og er med til at fastsætte virksomhedernes langsigtede strategi. Vi ved fra den generelle ledelsesforskning, at evnen til at sætte retning er udgangspunktet for god ledelse, men vi ved endnu meget lidt om, hvordan bestyrelser i offentlige organisationer lykkes med at udvikle, dele og fastholde en klar kurs for den daglige ledelse og for organisationen som helhed. I private virksomheder er dette traditionelt mere enkelt, da det grundlæggende handler om sikre ejernes interesser.

At sætte en retning er enormt vigtigt, men det kan også af flere grunde være en særlig udfordring i offentlige bestyrelser. Der er masser af partsrepræsentation i de offentlige bestyrelser (især for erhvervsskolernes vedkommende), ligesom professionsstyrets fokus på faglighed (viden og normer) også er repræsenteret via inddragelsen af medarbejderne (særligt på de fagprofessionelle områder). Lige nu ser vi både en fortsat tendens til at mobilisere det omgivende samfund og indgå i diverse netværkssamarbejder (hvilket svarer til New Public Governance bevægelsen) og en øget betydning af værdier i både styring og ledelse. Det nævnte pres fra omverdenen handler ofte om etik og socialt ansvar. FN’s verdensmål og debatten om klimaforandringer understreger organisationernes bredere ansvar samt denne dimension af omdømmets betydning i forhold til at tiltrække kommende brugere og dygtige medarbejdere. Det pres ses dog også i dag i private virksomheder.

Nu er det sådan med værdier – dvs. forståelser af det ønskværdige – at alle aktører sjældent er enige i værdierne eller prioriteringen mellem dem. Tendensen i retning af at arbejde aktivt med værdier i både styring og ledelse – nogle kalder det ”Public Value Management” – handler derfor i høj grad om at balancere forskellige værdier og forskellige interessenter. Faktisk kan det også handle om at balancere og kombinere nogle af de øvrige styrings- og ledelseslogikker, således at den samlede styring trækker på såvel bureaukratiet og professionsstyret som New Public Management og New Public Governance samtidig med den nye værdistyringstendens. Det er selvfølgelig især den daglige ledelse, der står for den løbende afvejning af disse hensyn, men bestyrelsens roller jf. tabel 1 passer også på forskellig vis ind i dette.

Netværksfacilitatoren er en naturlig del af New Public Governance tilgangen, og det samme kan siges om rådgiveren, som også er central i Public Value Management tilgangen. Kontrollanten er derimod et levn fra bureaukratiet og i nogen grad fra New Public Management, hvor fokus også er på, om organisationen levere som forventet. Men det behøver ikke kun at være en negativ rolle, for ansvarlighed over for offentligheden og politikerne kræver, at det aktivt bliver demonstreret, at tilliden er berettiget. I nogle af skandalesagerne var det også den rolle, bestyrelserne ikke varetog – og dermed ikke levede op til dens ansvar. Endelig har vi allerede indirekte kritiseret rollen som interesserepræsentant ved at antyde, at hele bestyrelsen har til opgave at fremme organisationens interesser frem for særinteresser. Her er den positive vinkel, at medlemmer med baggrund blandt brugere og ansatte har en meget mere direkte adgang til oplevelserne blandt disse grupper. Hvis det er perspektivet på repræsentationen, kan det blive en vigtig ressource. I det hele taget kan forskelligheden mellem bestyrelsesmedlemmerne være en afgørende styrke i bestyrelsens samlede evne til at forstå og handle på interne og eksterne begivenheder.

Dette taler særligt for et opgør med den indavlede og/eller indadrettede bestyrelse i relation til spørgsmålet om de offentlige bestyrelsers (fremtidige) roller. Vi har længe talt om flere kvinder i bestyrelserne, men de ovenstående argumenter taler for et bredere mangfoldighedsbegreb, og det er også en nødvendighed, at medlemmerne internt respekterer den forskellighed i kompetencer og perspektiver, som er til stede. Her er rekruttering af nye medlemmer en afgørende opgave. Faren kan bestå i såvel faglig indavl (hvis bestyrelsen er selvsupplerende og vælger nye bestyrelsesmedlemmer, der på kompetencesiden udelukkende ligner dem selv) og interessemæssig indavl. Det sidste er særligt farligt, fordi det kan modvirke, at hele bestyrelsen ser det som sin hovedinteresse at varetage organisationens interesser. Indavlen kan også være relationel, hvis nye bestyrelsesmedlemmer vælges inden for eksisterende bekendtskabscirkler, hvilket dog også er en udfordring i private virksomheder.

At sikre en varieret kompetenceprofil kan være en udfordrende opgave. Relationelle aspekter kan være vigtige for at sikre motivationen til at deltage, særligt også tilfælde med små eller ikkeeksisterende honorarer. Vi taler bestemt heller ikke imod at bygge på og opbygge stærke relationer i bestyrelsen og mellem bestyrelsen og omverdenen. Vi opfordrer alene til at tage opgaven endnu mere alvorligt og (for den omgivende verden) at anerkende de mange bestyrelser og bestyrelsesmedlemmer, der faktisk lykkes med at løse opgaven igennem vedvarende, kompetent og handlekraftigt bestyrelsesarbejde. I forlængelse heraf er det en udfordring, at politikere og embedsmænd ikke altid er bevidste om, hvordan en bestyrelsesmodel virker. Det sker, at de ikke er opmærksomme på, at de som ejere har deponeret den direkte indflydelse på organisationens aktiviteter hos bestyrelsen. Det er særligt tydeligt på universiteterne, hvor mange af bestyrelsesformændene er kritiske over for ministeriel detailstyring, som går imod grundtanken i modellen.

De nævnte udfordringer kalder på dygtige, engagerede og modige bestyrelsesmedlemmer. Ofte lyder spørgsmålet imidlertid, hvad en bestyrelser kan gøre, når den nu ikke ansætter lederen – fordi samme person har været leder, før de nuværende bestyrelsesmedlemmer tiltrådte. Hertil kan man kun sige, at bestyrelserne i de besluttende bestyrelser – altså ikke fx skolebestyrelserne, hvor opgaven ligger hos kommunens skolechef – ved hvert bestyrelsesmøde implicit skal vurdere, om lederen fortsat har gjort sig fortjent til bestyrelsens tillid. Tillid skal fortjenes begge veje og fremmer samarbejdet virkeligt meget, hvis det er tilstede på en måde, hvor det faktisk er berettiget.

Det betyder på den ene side, at en bestyrelse ikke kan undskylde dårlig ledelse hos den daglige leder med, at de ikke har ansat vedkommende. På den anden side udgør bestyrelsen også – i hvert fald i nogle henseender – ledelsen for lederen, og på den vis skal bestyrelserne også gøre sig fortjent til lederens og organisationens tillid. Kun hvis alle parter i denne komplekse opstilling læner sig fremad mod hinanden og gør deres bedste, får vi også i fremtiden de offentlige organisationer, vi fortjener. Dertil kommer, at bestyrelsesmodellen potentielt vinder frem i flere dele af den offentlige sektor. Boksen nedenunder diskuterer, om det er tilfældet på sundhedsområdet. Især hvis det er tilfældet, er det vigtigt, at debatten om bestyrelsernes fremtidig roller fortsætter, både ude i organisationerne, i forskerkredse og blandt nuværende og potentielle bestyrelsesmedlemmer.

 

EFTERLAD ET SVAR

Indtast venligst din kommentar!
Indtast venligst dit navn her