Det svære ejerskab

Gør offentlig finansiering en institution til en offentlig enhed? Hvordan forvaltes ejerskabet i det hele taget? Har bestyrelserne den rigtige sammensætning, og hvordan med deres ansvar? Det er nogle af de spørgsmål, Dagens Dagsorden har stillet til en håndfuld aktører på området.

– Vi skal have mere tillid og styring og mindre mistillid og kontrol. 

HK-forbundsformand og formand for Danske Erhvervsskoler – Bestyrelser, Kim Simonsen, er ikke i tvivl. Selvejende institutioner, der varetager offentlige opgaver, havner let mellem to stole: 

– Politikerne siger, i hvert fald ved festlige lejligheder, at de vil vare­tage ejerskabet i de selvejende institutioner ud fra et armslængdeprin­cip. Bagefter er der imidlertid en kraftig tendens til, at de ikke nøjes med at sætte rammer: Institutionerne skal leve med et hav af cirkulæ­rer, detaljerede anvisninger osv. 

– Samtidig er det sådan i et lille land, at politikerne ofte skal forholde sig til enkeltsager i institutionerne. Det kan så føre til yderligere pålæg og indgreb. 

– Det kan selvfølgelig være hårdt at være politiker, og derfor er der behov for, at vi får en afklaring: Vil vi reelt have et armslængde­princip, eller vil vi have et kontrolregime? Det Radikale Venstre har foreslået en tillidsreform, og Socialdemokraterne taler om „at slippe de ansatte løs“ Det er måske utopisk, at vi bare skal bestemme os for at stole på hinanden, men under alle omstændigheder har vi brug for en diskussion om, hvordan det offentlige forvalter ejerskabet. 

– Vi skal også i den forbindelse have afklaret, om de offentligt finan­sierede, selvejende institutioner skal betragtes som offentlige eller private enheder. Det giver en stor forskel, om de f.eks. er underlagt forvaltningsloven eller ej. Udgangspunktet er, at skatteyderne har en berettiget forventning om bl.a. åbenhed. Dermed er der nogle græn­ser for institutionernes frihedsgrader. 

– Der er altså tale om dobbelte holdninger og dilemmaer i forhold til ejerskab og selvstændighed. Samtidig vil udviklingen nok fortsætte: Vi har ikke nået mætningspunktet, når det handler om at bruge arms­længdeprincip og udlicitering. Derfor skal vi have gennemarbejdet hele området og måske have en egentlig lovregulering af bl.a. råderum og rettigheder i de selvejende institutioner. 

– Der er også grund til at se på bestyrelsernes sammensætning. Fx er det ikke ualmindeligt, at embedsværket er repræsenteret i bestyrelsen. Direktøren er jo også en embedsmand, og dermed kan der ske en begrænsning af råderummet allerede, inden politikerne kommer ind over. 

– Vi kommer nok heller ikke udenom at differentiere på honorarsiden alt efter, hvem man ønsker at rekruttere. 

– Bestyrelsernes opgave er bl.a. at udfordre og lede. Derfor skal de, der udpeger medlemmerne, sikre, at bestyrelsen samlet set har de rigtige kompetencer. Ofte afspejler sammensætningen en række parts- og lokale interesser, men vi skal samtidig sikre, at der er tilstrækkelig økonomisk, ledelsesmæssig og anden relevant indsigt. Der er en reel risiko for, at det kan være svært i en partsstyret organisation. 

– Generelt må ejerskabet forvaltes ud fra, at tillid er godt, og at stik­prøver er bedre end daglig eller ugentlig kontrol, konkluderer Kim Simonsen. 

Ganske stort råderum

En af de embedsmænd, der spiller en central rolle, er afdelingschef for erhvervsfaglige uddannelser Søren Hansen, Undervisningsministeriet. 

– Vi har erfaringer, der går mange år tilbage, med at lægge beslut­ningskompetence ud til bl.a. lokale uddannelsesinstitutioner, fastslår han. 

– Generelt har de lokale bestyrelser løftet opgaven godt inden for de fastsatte politiske rammer. De har i høj grad taget ejerskab til institu­tionerne og udnyttet deres kendskab til lokale vilkår til at skabe effek­tive institutioner. De har nået resultater, som vi ville have svært ved at nå gennem statslig styring. Hvis alle beslutninger træffes centralt, får vi jo f.eks. ikke mulighed for at teste lokale løsninger.

Desuden er der tale om meget forskellige enheder, fra et gymnasium beliggende på én adresse og med én uddannelse til en stor professionshøjskole med mange lokaliteter og mange uddannelser. 

– Et godt eksempel på et område, hvor besty­relserne har taget ejerskab, er bygningsadmi­nistrationen. Dette område har bestyrelserne varetaget godt og effektivt. 

– Udgangspunktet er, at uddannelsesinstitu­tionerne og deres bestyrelser har et ganske stort råderum inden for de afstukne rammer. Samtidig skal der dog være en vis genken­delighed i forhold til uddannelserne, så de ikke bliver alt for forskellige fra institution til institution. Det kræver løbende diskussioner om samarbejdet for at sikre ensartede struk­turer, men der er bestemt ikke noget ønske om at begrænse institutionernes autonomi. 

– Bestyrelserne har altså et betydeligt råde­rum, og det har vist sig, at de er godt klædt på til at løfte ansvaret. Ministeriet ser dog gerne, at bestyrelserne har fokus på såvel uddannelsernes indhold og kvalitet som deres økonomi. Bestyrelsernes sammensæt­ning og kompetenceprofil bør derfor ideelt set afspejle dette. 

– Det hænger også sammen med, at der i de senere år har været en voksende interesse for institutionernes økonomiske nøgletal. Det er i den forbindelse vigtigt, at kvalitetsdelen ikke svækkes i den overordnede strategi, påpeger afdelingschefen. 

Intens regulering 

Inden for vandsektoren oplever DANVA en „intens regulering“ Baggrunden er bl.a. den store ændring af forsyningernes organisering i forbindelse med Vandsektorloven i 2009. Det formelle krav var, at de kommunale vand- og spildevandsforsyninger skulle sel­skabsgøres inden 2010. Reelt kunne selskabs­gørelsen legalt ske frem til juli 2010. 

I oktober 2010 udsendte Miljøministeriet en bekendtgørelse om forbrugerindflydelse i vandselskaber. De kommunalt ejede selska­ber skal have ændret deres vedtægter for at sikre forbrugerrepræsentanter i bestyrel­serne. Forligspartiernes miljøordførere anser ikke kommunalbestyrelsesmedlemmer, der måtte sidde i vandselskabets bestyrelse, som forbrugerrepræsentanter – i modsætning til, hvad der gælder inden for elsektoren. Og det gør ifølge formanden for DANVA’s bestyrelse Tove Bakke Laursen virkeliggørelsen af regu­leringen meget besværlig og dyr. 

– Det er vores indtryk, at der er en udbredt skepsis over for kravet om, at der afholdes et valg blandt forbrugerne til vandselska­bets bestyrelse, men det kan jo også være, at vandselskaber kan gøre bestyrelseshver­vet så interessant, at forbrugere med rele­vante kompetencer gerne vil være en del af ledelsesarbejdet, siger hun og peger på flere punkter med en ret så stram regulering af selskabernes arbejde: 

– Det er fastsat ved lov, at vandselskaberne er underlagt to økonomiske reguleringsprincip­per: dels et hvile-i-sig-selv-princip, dels et prisloftsystem med afsæt i benchmarking. 

– Dertil kommer, at der er en obligatorisk procesbenchmarking og lovbaseret opfod­ring til at indføre miljø- og energiledelses­systemer. Så det må siges at være en meget intens regulering, som branchen finder alt for voldsom. 

– Der er eksempler i såvel Vandsektorloven som Forbrugerbekendtgørelsen, hvor det fastsættes, hvad der skal stå i selskabernes vedtægter. 

– Det er vores indtryk, at det ofte kan være en smertelig proces for alle parter at få afklaret, hvorledes samarbejdet kan og bør foregå. For vandselskaberne er øvel­sen speciel hård i disse år, da der samtidigt med Vandsektorloven blev vedtaget en Konsekvenslov. I Konsekvensloven er der bl.a. fokus på at adskille funktionerne og rollerne i forhold til henholdsvis myndighed og driftsansvar. Dertil kommer, at mange forsyningsfolk før selskabsgørelsen reelt udgjorde kommunens erfaringsbase i relation til vand- og spildevandsområdet. 

– Det er vores indtryk, at der er en intens dialog mellem adskillige vandselskaber og deres ejere, den kommunale forvaltning, om, hvordan samarbejdet – og ikke mindst kontrolaspektet – skal fungere. 

– Det er en højt prioriteret opgave hos den daglige ledelse at få vandselskabernes besty­relsesmedlemmer til at forstå, at deres rolle er anderledes i dette forum end i et kom­munalt udvalg. Rettigheder og pligter har sammenhæng med Selskabsloven – det pri­vatretlige område. Men der er ingen tvivl om, at vandselskaberne er endt i en gråzone, hvor vandselskaberne til tider i en sektorlov anses som en offentlig aktør – og på andre sektor­loves områder anses som en privat aktør. 

– Der er med andre ord udfordringer for både lovgiverne, den udøvende magt, den daglige ledelse af vandselskaberne og besty­relsesmedlemmerne. 

– Det offentlige – ikke mindst lovgiverne – skal have styr på prioriteringen af alle de hensyn, der ligger bag eksempelvis regule­ringen af forsyningsområderne og ”services of general interest”. Styringssystemerne skal dernæst afspejle disse prioriteringer, mener formanden. 

Pas på nidkærhed! 

På Christiansborg er der, ikke overraskende, forskellige holdninger til forvaltningen af ejerskabet. Og til hele idéen om at flytte ansvar. 

– Tendensen til, at flere offentlige opgaver bliver løst i selvejende institutioner, skulle gerne fortsætte, fastslår Venstres finansord­fører Jacob Jensen.

– Jeg tror, vi får opgaverne løst forsvarligt, når beslutningerne bliver taget af dem, der kender konsekvenserne fra deres dagligdag. 

– Vi skal som politikere passe på med ikke at blande os for meget. Der har nok i de senere år været en tendens til, at de selvejende insti­tutioner i nogle tilfælde er blevet underkastet for mange centrale regler og begrænsninger. Det hæmmer innovation og kreativitet. 

– Så vi skal ikke være for nidkære. Når vi siger, vi uddelegerer ledelsesretten, skal institutionens ledelse og bestyrelse selvføl­gelig også have mulighed for at udøve den. Der skal være klare rammer for institutio­nens arbejde, men inden for de rammer skal institutionen selv have ansvaret for resultater og økonomi. 

– Dermed ikke sagt, at der måske nok kan være brug for mere klare retningslinjer for de offentligt indsatte bestyrelsesmedlemmer. Jeg tror også, at man sagtens kan finde eksem­pler på, at kommunale og statslige embeds­mænd har svært ved at flytte ansvaret væk fra f.eks. Slotsholmen. Det er vel menneske­ligt nok, at man søger at fastholde sin egen indflydelse, men i forhold til de selvejende institutioner skal vi fastholde deres, institu­tionernes, selvstændige ansvar. 

– Hvordan institutionerne varetager ansvaret, skal altså i høj grad være op til dem selv. De må, afhængig af området og opgaverne, i videst mulig omfang selv aftale de konkrete vilkår. I den forbindelse må det også afhænge af konkrete vurderinger, hvordan bestyrel­serne sammensættes. Der er ikke altid kun behov for personer med tre stjerner på skul­deren eller vellønnede professionelle. Det vil ofte være en god idé at involvere halv- eller helfrivillige, f.eks. for at styrke de sociale kompetencer, påpeger Jacob Jensen. 

Dyb skepsis 

Det største oppositionsparti er på sin side slet ikke tilfreds med forvaltningen af ejer­skabet. 

– Der kan være god ræson i at have bestyrel­ser også på det offentlige område, men de skal have legitimitet og mandat, og det for­udsætter en anden sammensætning end den, vi kender i dag, siger Socialdemokraternes erhvervsordfører Orla Hav. 

– Jeg er faktisk dybt skeptisk over for model­len, som den praktiseres. Bestyrelserne i de selvejende institutioner kommer let til at blive noget frit i luften svævende. Det er sik­kert dygtige folk, men hvor har de mandatet fra? De har ikke noget, fordi de ikke er valgt, men som regel indsat af ministre eller andre politiske beslutningstagere, og så bliver det en underlig sammenblanding. 

– Hvis bestyrelserne havde et mandat, ville de ikke være lette ofre for det overliggende system, herunder en traditionel forvaltning. Som det er nu, bliver de lidt som Palle alene i verden og lette at puste omkuld. 

– Situationen afspejler sig også i de vilkår, man ofte byder bestyrelserne. De spises som regel af med en mødediæt og nogle kørepen­ge. Altså meget anderledes end i det private erhvervsliv, hvor idéen er hentet fra. Vi er endt med en halvhjertet kopi. 

– Jeg tror sådan set, man flere steder i første omgang har søgt at sikre en kompetent bestyrelse, men det har udviklet sig sådan, at det først og fremmest er pengene, der tæller. Hensyn til fagområderne som f.eks. kultur og uddannelse nedtones, og økonomien bliver hovedsagen. Bestyrelserne forventes i første omgang at sørge for, at budgetterne holdes. Det skal de selvfølgelig også, men bestyrel­serne er isoleret fra en prioriteringsdiskus­sion. Dermed er de ikke aktive spillere f.eks. i forhold til forvaltningerne, der har afgørende indflydelse på institutionernes økonomi. 

– Det er også åbenlyst, at vi mangler klar­hed over den politiske repræsentation. Bestyrelsesmedlemmerne udpeges normalt ikke efter deres kendte holdninger, og det synes jeg, er en svaghed. Der er risiko for, at bestyrelserne bliver en slags havregrød i ste­det for et sted, hvor grundholdninger mødes. 

– Vejen frem er at sikre større legitimitet i forhold til driftsopgaverne og skaffe bedre plads til prioritering. Vi skal i hvert fald væk fra bestyrelser, der er uden mandat, og som er bundet i stramme økonomiske tøjler, og som i øvrigt dynges til med kommaer, påpe­ger Orla Hav.

EFTERLAD ET SVAR

Indtast venligst din kommentar!
Indtast venligst dit navn her