I mit ph.d.-projekt om offentligt-private partnerskaber, innovation og kommunal affaldshåndtering på CBS har jeg undersøgt mulighederne for at skabe innovation i partnerskaber mellem kommuner/offentlige selskaber og private virksomheder inden for affaldshåndtering. Affaldshåndtering er en offentlig service, der i høj grad er under pres for at udvikle nye løsninger, hvor vi behandler affald som ressourcer, frem for noget der bare skal smides langt ud af syne.
Mens den offentlige sektor ofte beskrives som tung, hierarkisk og regelstyret, fremhæves den private sektor som et effektivt og innovativt forbillede. Under en bølge af New Public Management(NPM)-tiltag har offentlige organisationer enten forsøgt at efterligne private organisatorisk eller inddraget dem direkte gennem udlicitering og privatisering af offentlige services.
Den skarpe opdeling i synet på offentlige og private organisationer er efterhånden en forældet stereotyp. Der er både virkekraft og høje ambitioner i offentlige organisationer i dag, og innovationsforskere som Jean Hartley og Sandford Borins har vist flere eksempler på, at den offentlige sektor også historisk har leveret løbende innovation. Men kompetencer, ressourcer og omkostningseffektivitet i den private sektor kan fortsat bidrage positivt til udviklingen i den offentlige sektor.
OPP har skabt mere genanvendelse af det engelske husholdningsaffald
Da vi endnu har få OPP’er i Danmark, har jeg vendt blikket mod England, hvor de over en årrække har forandret deres affaldssystem gennem offentligt-private partnerskaber. Fra helt bogstaveligt at smide det meste af deres affald i huller i jorden, har englænderne skabt en ny infrastruktur til affaldsbehandling ved at udbyde design, finansiering, konstruktion og drift af nye behandlingsanlæg til private virksomheder. Resultatet er, at England er gået fra at genbruge 12 % af affaldet fra de engelske husholdninger i 2001 til ca. 40 % i 2010. Noget af et kvantespring på kun ti år.
Projekterne kunne søge statsligt tilskud, hvis de organiserede sig som såkaldte PFI’er – Private Finance Initiatives – en pendant til de danske OPP’er. Den statslige støtteordning blev til under pres fra EU-lovgivningens krav om mindre deponering af affald, og de lokale myndigheder blev samtidigt presset til en omlægning gennem en forhøjet engelsk afgift, der gjorde deponering dyrt for de offentlige myndigheder.
I England er innovation en sidegevinst
PFI-modellen blev skabt for at skaffe privat finansiering til offentlige projekter og flytte en større del af ansvaret for projekterne over på private og ikke nødvendigvis for at skaffe innovative løsninger. Men især de første affalds-PFI’er i England har hentet teknologier uden for landets grænser, der var nye for både den offentlige myndighed og i nogle tilfælde også den private virksomhed. Hvert nyt projekt har ført til en opdatering i forhold til tilgængelige teknologier, som har skullet tilpasses engelske forhold og lokale hensyn. Man kan altså tale om innovation i en lokal eller national kontekst, som skridt for skridt grundlæggende har forandret det engelske affaldssystem.
Hvis man spørger de offentlige og private ledere og medarbejdere i partnerskaberne, siger mange dog, at de valgte teknologier i en europæisk kontekst snarere er ’business as usual’ frem for innovative. PFI’erne er store og dyre projekter, hvor hverken den lokale myndighed eller den private virksomhed har råd til at fejle. Selv med tilskud fra staten har mange projekter måttet låne store summer hos banker, der i endnu mindre grad har haft en interesse i at afprøve nye teknologier, der kunne skabe risiko for, at de ikke fik deres afkast. Derfor har der hele tiden været fokus på risikominimering.
PFI’er er mindre fleksible end rene offentlige løsninger
De engelske PFI-kontrakter er ofte meget specificerede og detaljerede, og selvom de ikke låser projekterne fuldstændigt, kan det kræve kradse og omkostningsfulde forhandlinger at skabe større forandringer i kontrakternes 20-30-årige levetid. Det varierer også, hvor meget plads der gives til, at den private part kan komme med input til projektet i introduktionsfasen, og om der opbygges en tillidsfuld dialog mellem parterne, hvor man skaber forståelse for hinandens mål og kan udvikle fælles idéer.
Vejle Kommune siger offentlig og privat frem for offentlig eller privat
I Danmark har vi indtil nu haft enten ren offentlig eller ren privat infrastruktur i affaldssektoren. Men nu har Vejle Kommune som de første udbudt et mekanisk affaldssorteringsanlæg kombineret med andre service- og administrationsopgaver i et offentligt-privat selskab inspireret af partnerskabsidéen. Organiseringsformen er udviklet i tæt samarbejde med en privat virksomhed i et offentligt-privat innovationspartnerskab og mange spørgsmål er holdt åbne til debat med de fire præ-kvalificerede virksomheder. Det endelige resultat må vi vente lidt på, men målene er ambitiøse.
Innovation kan designes ind i OPP
Hvis man ser på erfaringerne fra affaldssektoren i England og Vejle, står det især klart, at offentligt-private partnerskaber ikke er én ting. Organiseringsformen forandres og forbedres løbende, og hvis den offentlige myndighed ønsker innovation, kan de også designe, organisere og lede partnerskabet, så der er større mulighed for det. Det kræver arbejde, men der er et potentiale, der er værd at undersøge.
