Detailstyring på mål og aktiviteter fra ministeriet til den enkelte jobkonsulent eller sygeplejerske er en illusion. Og forsøget på at gøre det dræner de fagprofessionelle medarbejdere for ressourcer til borgerkontakt. Ressourcerne bruges i stedet på afrapportering – som trods målet ikke giver bedre mulighed for central styring – og det dræber de fagprofessionelles faglige engagement til at levere ”det rigtige” til den enkelte borger i situationen. Derfor må styring ske ved at facilitere de dynamiske processer på gulvet mod at levere de ydelser, man ønsker centralt – altså styring på afstand.
”Når jeg tænker på de meget avancerede centralistiske styringsmodeller, vi gennem ti år har set knopskyde på f.eks. beskæftigelsesområdet, får jeg et billede af den lille dreng i Tivolis veteranbiler, som omhyggeligt drejer på rattet, og tror han styrer. Men styring og ledelse er uhyre kompleks, og det foregår ofte i arbejdsprocesser, som ikke lader sig diktere fra centralt hold”, indleder Henrik Hjortdal, som vi har spurgt om muligheder og udfordringer for styring af den offentlige sektor.
Alene størrelsen på den offentlige sektor skaber afstand mellem beslutningstagere og udførere
1. Hvor er kernen i styrings- (og ansvarsfordelings-)problemet, og hvad er de værste konsekvenser, som du kan iagttage her i de senere år?
Afstandsproblemet er det største – altså afstanden i uddannelse, sprog, virkelighedsopfattelse mellem Slotsholmens og kommunernes stabe på den ene side og det udførende lag af fagprofessionelle på institutionerne på den anden side.
Afstanden skyldes bl.a. den fortsatte vækst i de offentlige ressourcer og opgaver gennem 50 år; det stiller større krav til de udførende led – men også til styringen af både penge og effekt/kvalitet. Væksten har skabt mange nye lag, så det daglige eller jævnlige samspil inden for hver silo og på tværs af siloerne bliver tidsmæssigt sværere og/eller mere omkostningstungt. Hermed udbygges de forskellige verdener med egne koder, sprog og interesser. Topembedsmændene er blevet en del af den politiske rådgivning og dermed en logik, der ikke tænker på vilkårene for hverdagens drift på institutionerne.
De senere år er der kommet en stigende kritik af såkaldt ”DJØFicering”, hvor denne gruppes økonomiske, juridiske og politologiske ekspertise anfægtes. Djøfernes faglighed anklages for at se bort fra velfærdens fagligheder og for at økonomisere, strømline, bureaukratisere og markedsgøre langt ud over, hvad der kan argumenteres fagligt for. Men baggrunden for djøfernes stigende indflydelse er et bredt politiske ønske om at modernisere og effektivisere den offentlige sektor. Noget som går helt tilbage til 70’erne og 80’ernes miskreditering af fagprofessionerne som eksponenter for udgiftseksplosion på velfærdsområdet.
Folkeskolereformen er et eksempel på en professionskamp: Reformen er i sin grundsubstans ret enkel med tre mål (forkortet red.), nemlig at: 1) Udfordre den enkelte elev, 2) Bryde den sociale arv, 3) Vise tillid, trivsel og respekt for viden. Derfor burde folkeskolereformen kunne tjene som model for en ny styringsmodel, hvor man centralt servicerer lokalt for at nå målene. Men to ting har skabt en langvarig konflikt mellem det styrende (DJØF) og de styrede (de fagprofessionelle): Reformen knytter sig an til et lovindgreb i lærernes arbejdstid, og den etablerer et indgående monitoreringssystem på enkeltskoleniveau. Risikoen er, at denne dobbelte indgriben i forhold til den enkelte lærer og den enkelte skole reducerer den indre motivation, som er alle gode læreres drivkraft. Sker dette, bliver lærerjobbet et mekanisk lønarbejderjob, og der er risiko for, at målene ikke nås.
Afskaffelse af Den Danske Kvalitetsmodel (DDKM) i sundhedssektoren i foråret 2015 er et andet eksempel, men med modsat fortegn. Det kan ses som et markant brud med en mangeårig, systematiseret og utvivlsomt nogle steder overdreven rationalistisk DJØFiceret procestænkning på sygehusene. Ved at fjerne modellen reduceres transaktionsomkostninger, og ressourcerne kan omprioriteres eller spares. Til gengæld er der risiko for, at den store bevidstgørelsesproces, som DDKM har skabt ved at arbejde med processer og givne standarder, forsvinder. Man må håbe, at disse elementer bibeholdes og videreudvikles i den nye kontekst.
Nye styringsformer efterlyses
2. Er der primært tale om at arbejde med system, struktur og styringsformer? Eller er det ledelse, kultur og opgaveforståelse i centraladministrationen (herunder den linje, der bliver lagt fra de to stærkeste ministerier), eller er det noget helt tredje, der skal til?
Vi er en del af overgangen fra industri- til videnssamfund i den offentlige sektors styring og ledelse med stærke ryk i flere retninger. For tiden f.eks. en recentralisering med centralistiske reformer med folkeskolereformen og en Budgetlov, der giver såvel Undervisnings- som Finansministeriet øgede beføjelser. Samtidig er der vedtaget en Tillidsreform med ønske om lokalt ansvar og engagement. Enhver kan konstatere, at ministeriernes succes ikke er gjort med et diktat, men skal være i samklang med de lokale politikere, forvaltningers og institutioners adfærd. Så der skal også – uanset centraliseringer – findes veje til dialog med de decentrale niveauer.
Vi skal finde en ny meningsskabende styringsform, som kombinerer den centralistiske og den lokale dialogorienterede styrringsform – de to styringsformer har vi lige nu vanskeligt ved at se harmonere.
Fælles italesættelse af styringsudfordringen er første skridt til en løsning
3. Hvad vil på den korte bane rykke noget og gøre en forskel? Og mere blivende?
For det første vil det hjælpe at sætte ord på problemet. Der er brug for er en samtale mellem alle implicerede, som skal føre til en vis fælles erkendelse af problemet. Vi skal få et fælles billede mellem f.eks. ministeriet, skolelederne og ledelsen i lærerforeningen, eller dygtige lokale ledere og lærere om, hvorfor vi står, hvor vi står. Også de store organisationer som DJØF og FTF er – med rette – optaget af denne problematik.
For det andet kan vi via ændringer i uddannelsessystemet forandre situationen mere blivende. Hidtil er broen bygget ved i stigende grad at give velfærdsprofessionerne DJØF-præg og ved efteruddannelse som Master eller Diplom i offentlig ledelse og styring: MPA, MPP, MPG, DIL, DOL osv. Måske skal vi også se på, hvordan DJØF-gruppen efteruddannes? F.eks. i fag som sociale forhold, sundhed, pædagogik, psykologi. Måske skal vi også se på selve grunduddannelserne. Kan man forestille sig en hybridisering, hvor der opstår nye uddannelser, som blander det velfærdsfaglige og det ”djøf’ede”? Findes de allerede f.eks. i folkesundhedsvidenskab?
For det tredje skal der klart også ske strukturelle forandringer, f.eks. i nye budgetsystemer, som både sikrer driftsøkonomi og bredere hensyn. Det er i al stilfærdighed på vej i sundhedsvæsnet. DRG-taksterne – altså at sygehusene får betaling efter en fast takst for definerede ydelser – er ved at blive blødt op. Man er stille og roligt på vej til en moderne rammebudgettering. Her skal der, udover styr på stykpris, også være incitament til at koordinere med f.eks. kommunernes modtageforhold for borgere efter operation, og at behandle borgere bedst muligt ud fra en helhedsvurdering af patientens helbredsmæssige eller sociale forhold.
En helt fjerde tendens er den fortsatte udvikling af områder, hvor bestyrelsesmodellen anvendes som styringsmekanisme. På det statslige område universiteter og professionshøjskoler. På det kommunale område bl.a. forsyningsselskaber. Her skiller man en institution ud og sætter en bestyrelse i spidsen for institutionen. Inden for disse rammer er der rigtig gode muligheder for at forene en kultur- og en strukturløsning. Denne model er langt fra færdigudviklet i det offentlige.
Om SLIP
SLIP (Strategic Leadership Research in the Public Sector) er et historisk stort forskningsprogram, der skaber viden om fremtidens offentlige ledelse og styring. Programmet er forankret på Center for Virksomhedsudvikling og Ledelse på CBS.
SLIP betragter udviklingen af det offentlige lederskab som en del af bredere sociale, politiske og kulturelle transformationer. SLIP skal ses som et bidrag til at (gen)skabe en bæredygtig offentlig sektor, som kan bidrage til at løfte det danske velfærdssamfund ud af krisen. SLIP er en udløber af Kvalitetsreformen, og skabt i samarbejde med Finansministeriet, en række andre myndigheder, ministerier og organisationer samt FORUM for Fremtidens Offentlige Ledelse og Styring.
SLIP vil søge svar på følgende hovedspørgsmål:
- Fremtidens medarbejdere og arbejdspladser – hvilken type ledelse bliver efterspurgt?
- Fremtidens organisationer og organisationsformer – hvilke nye krav stiller det til lederne?
- Effektiv kompetenceudvikling – hvordan efteruddanner vi bedst vores ledere?
- Fremtidens styringsformer – hvilken betydning har det for lederrollen?
Navnet SLIP er udtryk for forskningsprogrammets indre og ydre ambitioner: SLIP skal dyrke, udvikle og forske i muligheder, perspektiver og konsekvenser ved at slippe de offentlige ledere fri – samtidig med, at den demokratiske forankring og styring af den offentlige sektor fastholdes. Centralt i programmet står en søgen efter “autentisk lederskab” – og hvad der skal til for at realisere det i praksis. Det autentiske lederskab er ikke en funktion eller en reproduktion af samfundets økonomiske, politiske og social struktur. Det er en skabende kraft, der kan mobilisere og forankre en ny kultur i den offentlige sektor. SLIP-programmet skal bidrage til at give bevægelsen hen mod denne nye kultur tyngde, mening og energi. Bidrage til den ledelsesreformation vi står overfor.
SLlPs slutrapport og udvalgte forskningsrapporter
Sprækker for fornyelse (en introduktion på 35 sider om forskningsprojekterne I SLIP), Klaus Majgaard (red), Jurist- og Økonomiforbundets Forlag. Du kan købe bøgerne hos DJØF her
Subversive functionalism: For a less canonical critique in critical management studies Rasmus Koss Hartmann. Human Relations årgang. 67 nr. 5
What you see is what you get Søren Obed Madsen. Økonomistyring & Informatik – 27. årgang 2011/2012 nr. 3
Intet autentisk lederskab uden virtualitet Christa Breum Amhøj. Økonomistyring & Informatik, 26. årgang 2010/2011 nr.3
Nobel møder Kaizen: En analyse af innovationsprocesser i en hospitalskontekst Karen Ingerslev. Økonomistyring & Informatik – 27. årgang 2011/2012 nr. 5
Hvilke offentlige ledere er der brug for, når velfærdstænkningen flytter sig Weinreich Elvi. Ph.d. Serie 31-2014
Artikel: Anerkendende lederskab i tanke og handling Anders F.B. Jensen og Jens Peter Jensen i samarbejde med SILK. Økonomistyring & Informatik – 26. årgang 2010/2011 nr.6
