Spørgeskemaundersøgelsen blandt alle medlemmer af de danske universitetsbestyrelser suppleret med interviews blandt formændene viser, at de oplever en høj grad af indflydelse på universiteternes økonomi og strategi, men ministeriet har indimellem svært ved at holde styringen i armslængde.
På universiteterne blev der etableret bestyrelser i forbindelse med Universitetsloven fra 2003. Formålet med loven var bl.a. at styrke ledelsen og præcisere universiteternes samfundsmæssige forpligtigelse. Den styrkede ledelse kombineres med øget frihed fra central statslig styring.[i] Her tilskrives bestyrelserne en central rolle for kontrol af ledelsen og til sikring af koblingen til det omgivende samfund. Bestyrelserne har mellem 9 og 11 medlemmer og har flertal af eksterne medlemmer.
Bestyrelser tilskrives en central rolle i kontrollen med ledelsen og organisationen, men bestyrelsernes rolle kan også anskues i et bredere perspektiv. Foruden kontrollanter kan de være rådgivere og støtte til ledelsen, skabe og vedligeholde relationer til eksterne parter samt repræsentere bestemte grupper. I forlængelse af diskussionen om bestyrelsernes forskellige roller er der rejst kritik af deres reelle indflydelse over for ledelsen. Er bestyrelserne blot ”a rubber stamp”, eller har de muligheder og evne til at varetage deres roller.[ii]
Undersøgelsen afdækker bestyrelsernes rollevaretagelse
Bestyrelsernes mulighed for at varetage deres forskellige roller afhænger også af det politiske niveaus (ejernes) ageren og styring i forhold til den offentlige institution. Som nævnt forventes det, at det centrale niveau afholder sig fra detailstyring og styrer gennem bestyrelsen. Hvis det politiske niveau forfalder til en traditionel hierarkisk detailstyring, vil de svække bestyrelsernes mulighed for at agere på en hensigtsmæssig måde i forhold til styringen af den offentlige institution. Ovenstående peger på to centrale aspekter ved brugen af bestyrelser i styringen af decentrale offentlige institutioner. For det første må bestyrelser have en reel indflydelse på beslutninger af betydning for institutionen. Og for det andet må det politiske niveau (ejerne) give bestyrelserne mulighed for at udøve deres opgave og roller. Disse to forhold undersøges i forhold til bestyrelser på danske universiteter. Undersøgelsen er en del af forskningsprojektet ”Governance, Funding and Performance of Universities”, der er støttet af Velux Fonden. I foråret 2014 blev der sendt spørgeskemaer til alle medlemmer af de danske universitetsbestyrelser (svarpct. 80). Der er tillige gennemført interviews med formændene for universitetsbestyrelserne. I løbet af den kommende tid vil der komme flere resultater fra forskningsprojektet, der bl.a. vil blive offentliggjort i diverse videnskabelige tidsskrifter.
Bestyrelserne oplever at have indflydelse
Hvis bestyrelserne skal udfylde deres rolle som kontrollant samt varetage andre roller og dermed give et positivt bidrag til universiteterne, må en forudsætning være, at de har indflydelse. Som det fremgår af Universitetsloven, er det netop økonomi og strategi, som bestyrelserne særligt stilles til ansvar for. Tabel 1 viser bestyrelsesmedlemmernes egen oplevelse af deres indflydelse på en række centrale områder. Den aktivitet, hvor bestyrelsesmedlemmer oplever den største indflydelse, er i forhold til ansættelse af rektor. I interviewene med bestyrelsesformændene nævnes det som en af de vigtigste opgaver for bestyrelsen. I Universitetsloven er ansættelse af rektor også eksplicit nævnt som en bestyrelses opgave. I forhold til de to andre kerneopgaver – økonomi og strategi – oplever bestyrelsesmedlemmerne også en høj grad af indflydelse. Det er særligt i relation til den økonomiske styring, hvor der opleves en høj grad af indflydelse. (Klik på tabellen for at få den i stor udgave) Strategi er også bestyrelsens domæne og et område, hvor der opleves en høj grad af indflydelse. Bestyrelsens indflydelse begrænser sig dog til udformningen af strategien, mens indflydelsen er væsentligt mindre i forhold til at virkeliggøre strategien. Det afspejler den typiske arbejdsdeling mellem bestyrelse og daglig ledelse. Bestyrelsens begrænsede indflydelse på den øvrige rekruttering og kerneaktiviteterne kan også ses som en afspejling af arbejdsdelingen i forhold til resten af organisationen. Ses der på den samlede bestyrelse, tegner der sig et billede, hvor medlemmerne generelt oplever en høj grad af indflydelse på økonomi og strategi, mens indflydelsen er begrænset i forhold til universitetets kerneaktiviteter som forskning og undervisning. Bestyrelsen er tiltænkt indflydelse på overordnede emner som økonomisk styring, strategi og ansættelse af den øverste ledelse. Den skal ikke være en del af den daglige drift – den overlades til ledelsen.
Interne bestyrelsesmedlemmer oplever mindst indflydelse
I tabel 1 er den oplevede indflydelse også opdelt på henholdsvis eksterne og interne medlemmer. De interne medlemmer er valgt blandt det videnskabelige personale, det teknisk/administrative personale samt blandt de studerende. De eksterne medlemmer oplever systematisk, at bestyrelsen har større indflydelse end de interne medlemmer oplever. Baggrunden for denne forskel er endnu ikke belyst, men det vil være relevant at undersøge betydningen af information samt betydningen af den generelle holdning til reformen af universiteternes styringssystem.
Bestyrelsesformanden er den mest magtfulde
Det er også tydeligt, at indflydelsen ikke er lige fordelt mellem bestyrelsens medlemmer. Når man beder medlemmer vurdere forskellige aktørers indflydelse på bestyrelses beslutninger, er der tydelige forskelle. Tabel 2 viser bestyrelsesmedlemmernes vurdering af forskellige aktørers indflydelse på bestyrelsens beslutninger. Det er ikke overraskende bestyrelsesformanden, der vurderes til at have den største indflydelse. Rektor vurderes til at have næsten lige så stor indflydelse på bestyrelsens beslutninger som formanden. Rektors indflydelse vurderes også til at være væsentligt højere end de menige medlemmers. Til gengæld er det ikke vurderingen, at universiteternes administration udøver en stor indflydelse. Blandt medlemmerne er det de interne, som vurderes til at have den laveste indflydelse. Der tegner sig igen et billede, hvor de interne medlemmer generelt vurderer aktørernes indflydelse lidt lavere, end vurderingen er hos de eksterne medlemmer. (Klik på tabellen for at få den i stor udgave)
Bestyrelserne oplever sig ikke som ”a rubber stamp”
Vurderingen af bestyrelsernes og forskellige aktørers indflydelse er baseret på medlemmernes egen vurdering. Det vil give et mere fuldstændigt billede, hvis bestyrelsens indflydelse også blev vurderet af eksterne parter. Der er således en risiko for, at medlemmerne overvurderer deres egen indflydelse. Med det forbehold in mente tegner der sig et billede, hvor bestyrelserne vurderer at have en stor grad af indflydelse på strategi og økonomi. Det ser således ikke ud til, at bestyrelserne ser problemer med deres indflydelse og opfatter sig selv som ”a rubber stamp”. Og netop dette felt forventer vi at undersøge i næste fase af vores forskningsprojekt.
Blandede styringssignaler fra ministeriet
Det politiske niveaus styring af universiteterne vil også påvirke bestyrelsernes mulighed for at udfylde deres rolle. Vi har bedt bestyrelsesmedlemmerne vurdere ministeriets styring af universiteterne. Vi skelner mellem hierarkisk styring, armslængde-styring og selvstyre. Baseret på bestyrelsesmedlemmernes oplevelse af styringen tegner der sig ikke et billede af en entydig styringstilgang fra ministeriets side. (Klik på tabellen for at få den i stor udgave)
Der er mere tale om et styringsmix, hvor forskellige styringstilgange eksisterer side om side, og hvor forskellige elementer af styringstilgangene optræder med forskellig styrke. På den ene side ser medlemmerne armslængde-styring i form af kontrakter og økonomiske incitamenter. På den anden side er det ikke oplevelsen, at ministeriets styring sker gennem bestyrelsen. Tilsvarende variation gør sig gældende i forhold til hierarkisk styring og selvstyre. I interviewene med bestyrelsesformændene er ministeriets styring også et tema. De beskriver blandede styringssignaler og problemer med detailstyring. Flere giver udtryk for, at ministeriet ikke til fulde har forstået brugen af bestyrelser i styringen af offentlige institutioner, og hvordan man udnytter bestyrelsernes kompetencer på den bedst mulige måde. Resultaterne fra såvel spørgeskemaundersøgelsen som interviewene med bestyrelsesformændene viser, at styringssignalerne fra ministeriet er meget blandede. Styring gennem bestyrelser bygger på en antagelse om selvstyre og anvendelse af armslængde-princippet på bekostning af traditionel hierarkisk styring. Undersøgelsen af universitetsbestyrelserne viser, at det ikke er medlemmernes oplevelse. Der er tale om et mix af styringstilgange, som samlet skaber et meget blandet styringsbillede. Vi har også spurgt bestyrelsesmedlemmer om deres holdning til følgende udsagn: ”Ministeriet mangler forståelse for bestyrelsernes rolle i styringen af universiteterne”. Her erklærer 35 pct. sig helt enig eller enig i udsagnet, mens der er 24 pct., som er uenig eller helt uenig. Det understreger den uklarhed, som hersker om ministeriets styring af universiteterne.
Offentlige bestyrelsers indflydelsesområder ligner de private
Bestyrelser som løsningen på en styringsudfordring i forhold til selvstyrende offentlige institutioner har vundet stadig større indpas. Inspirationen er tydeligvis hentet fra den private sektor, hvor bestyrelser er indsat for at sikre ejernes styring og kontrol af virksomhedens ledelse. Bestyrelsernes muligheder for at varetage såvel kontrol-rollen som andre roller, afhænger af en lang række forhold. Her er diskuteret bestyrelsens oplevede indflydelse på beslutninger og ministeriets styring af universiteterne. De områder, hvor bestyrelsesmedlemmerne oplevede indflydelse, svarer i store træk til bestyrelsers kerneområder – økonomi og strategi. På den måde er én af forudsætningerne for en velfungerende bestyrelse opfyldt. Det er mere uklart med hensyn til ministeriets styring. Visse elementer i styringen stemmer overens med antagelserne bag brugen af bestyrelser i en styringssammenhæng, mens andre tydeligvis går i modsat retning. Styringen kan bedst betegnes som en blanding af forskellige styringstilgange, der resulterer i et uklart styringsmix. Som det udtrykkes af flere bestyrelsesformænd, giver det ikke optimale vilkår for bestyrelsernes arbejde.
Noter
[i] Almindelige bemærkninger til forslag til lov om universiteter. 2002.
[ii] For en diskussion af bestyrelsernes rolle se bl.a. FARRELL, C. M. 2005. Governance in the UK Public Sector: the Involvement of the Governing Board. Public Administration, 83, 89-110; MCNULTY, T. & PETTIGREW, A. 1999. Strategists on the Board. Organization Studies, 20, 47-74; ROBERTS, J., MCNULTY, T. & STILES, P. 2005. Beyond Agency Conceptions of the Work of the Non-Executive Director: Creating Accountability in the Boardroom. British Journal of Management, 16, 5-26,
