Finansminister Bjarne Corydon har de senere år italesat en implementeringsdagsorden. Den er vigtig. Selvfølgelig skal politikker og reformer implementeres, og det skal embedsmændenes sikre, at det sker. Men vi er kommet dertil, at politikerne er nødt til at lægge en politik for, hvilke midler, styringsredskaber, der skal bringes i anvendelse og hvornår. Det er ikke nok at bede Moderniseringsstyrelsen etablere et implementeringskontor, og det er ikke nok at foreslå at ”sætte den offentlige sektor fri”, som andre politikere fremfører i den netop igangsatte valgkamp. Det er mere kompliceret end som så. Et kommissionsarbejde med henblik på at kunne udvikle en governance-politik for den offentlige sektor kunne være meget nyttigt at nedsætte efter valget. Og gerne inden man beslutter sig for regionernes fremtid.
Den tidligere chef for Skatteministeriet, Peter Loft, har netop udgivet en bog[1]om skattelovgivningen i Danmark gennem årene. Han argumenterer for, at vi i fravær af en egentlig politik for skatteopkrævning, dvs. en politik for brug og fordeling af forskellige instrumenter til inddrivelse af penge fra borgere og virksomheder til finansiering af de offentlige udgifter, i dag står med et kludetæppe af et samlet skattesystem. Et skattesystem, som er et resultat af, at der hele tiden, mere eller mindre kreativt, afsøges nye måder at finde indtægtskilder til dækning af det offentliges forbrug. De konkrete tiltag opstår i sidste instans som et resultat af politiske forhandlinger, hvor der har været fokus på det konkrete emne, f.eks. multimediebeskatningen, uden nævneværdigt blik for helheden, og hvordan tiltaget påvirker borgernes og virksomhedernes billede af det samlede skatteindkrævningssystem i Danmark. Med det resultat, at vi i dag står med et skattesystem præget af manglende transparens, og hvor den enkelte borger finder systemet ulogisk og umuligt at gennemskue. Man har som borger reelt ikke noget grundlag for at vurdere, om det er en retfærdig skat man betaler.
Jeg har lyst til at drage en parallel til, hvordan vi helt overordnet strukturelt og governancemæssigt styrer den offentlige sektor. I fravær af en egentlig governance-politik for styring af den offentlige sektor, er der ved at udvikle sig et kludetæppe af forskellige styringstiltag, som ovenikøbet ofte modarbejder hinanden. Resultatet er, at vi mange steder i det offentlige står med en styringsstruktur, som skaber frustrationer på både centralt og decentralt niveau. Fra det politikformulerende og centraladministrative niveau kan man opleve store udfordringer med at få politikker og reformer ordentligt implementeret gennem de decentrale udførende led i styrelser, institutioner og kommuner. Der afprøves forskellige modeller på tværs af ministerområder. Over tid kan man se cykliske bevægelser mellem, at der i en periode lægges op til styringsdialog med de decentrale niveauer, hvor man i en slags samskabende optik ser politikudvikling og især –eksekvering i en samlet helhed. I andre perioder er diskursen fra centralt hold at styre gennem mekanistiske instrumenter som tæt resultatrapportering og med en entydig placering af ansvaret i de decentrale enheder for at få politikker og reformer til at virke i praksis. Fra institutionsniveauet og kommunerne opleves store udfordringer med strategisk at navigere i forhold til de skiftende styringsdiskurser. For kommunerne og institutionerne er oplevelsen ofte, at politikker og reformer ikke tager afsæt i den reelle virkelighed, som den opleves i mødet med borgeren og virksomheder, og at der ikke tages tilstrækkelig højde for implementeringsudfordringerne i politikudviklingen.
Problemstillingen er ikke af ny dato. Men det er mere og mere påtrængende af få den belyst i en helhed. Den traditionelle, bureaukratiske organisationstænkning i det offentlige, og her forstået positivt som en organisationsform, der sikrer en neutral og loyal udførelse af politikernes vilje, blev op mod årtusindeskiftet i stigende grad udfordret af behovet for også her at kunne agere mere dynamisk i forhold til bl.a. en stigende global konkurrence. New Public Management-principper skyllede ind over den offentlige sektor, og der blev eksperimenteret med forskellige styringsinstrumenter. Selvforvaltning, markedsgørelse, performancemålinger, udviklingskontrakter, direktørkontrakter, kvalitetsregnskaber, resultatløn etc. er blot nogle af de nye begreber og styringsredskaber, som op igennem 00’erne er blevet helt almindelige bestanddele af værktøjskassen for offentlige ledere – forstået som både politikere, topembedsmænd, institutionsbestyrelser og institutionsledere. På både godt og ondt. Det har medvirket til at slippe kræfter fri på den gode måde. Men det har også medvirket til at øge afstanden mellem de centraladministrative, policyformulerende niveauer og de decentrale, udførende enheder. Spørgsmålet er, hvor meget længere vi kan komme ad denne vej, før vi får en mere overordnet og strategisk drøftelse af efter hvilke principper den offentlige sektor skal styres.
Der har selvfølgelig før været arbejdet med problematikken i forskelligt regi. Måske mest sammenhængende i Forum for Offentlig Topledelse, som er stiftet på initiativ fra Finansministeriet, Danske Regioner og Kommunernes Landsforening. Men arbejdet og temaerne her, f.eks. om embedsmandsskik og god decentral ledelse, har i stort omfang taget afsæt i problemstillinger og udfordringer, der følger af den givne styringsstruktur. Af andre tiltag kan nævnes det aktuelle Bo Smith-udvalg, nedsat af DJØF, som skal belyse forholdet mellem embedsmænd, politikere og presse. Men det er et delaspekt af den samlede governance-problematik i det offentlige. Og der har været en række andre tiltag og undersøgelser, bl.a. Finansministeriets udredning i 2010 vedrørende brug af selvejende institutioner i staten. Men ingen af disse tiltag har udmøntet sig i en overordnet governance-politik, som kunne være en guide-line i opbygning af de styringsstrukturer, som kunne sikre en bedre sammenhæng mellem politikudvikling og –implementering gennem et bedre samspil mellem de centrale og decentrale niveauer.
Uanset regeringskonstellation er det den fælles præmis, at skattebasen i Danmark er så hårdt presset, at der skal findes nye veje til at få endnu bedre resultater ud af den offentlige sektor, for der er ikke flere midler at stoppe i den. Derfor giver det rigtig god mening at udsætte hvert enkelt områdes styringslogik for et venligt og konstruktivt ”serviceeftersyn” med hovedfokus på slutprodukterne og på de vilkår, som de produceres under, Inden det igen drukner sig i driftsvirkelighedens daglige skærveknuser. Det er derfor vi i dette nummer af Dagens Dagsorden kaster lys på de overordnede governance-udfordringer i det offentlige. De vil sige de styringsmekanismer, der skal sikre sammenhængen mellem Christiansborg-beslutninger og den offentlige sektor, der møder borgeren og virksomheden. Vi har fået både forskere, topembedsmænd og institutionsledere til at forholde sig til problemstillingen, og vi håber, at bidragene kan inspirere både politikere og embedsmænd til at gentænke den overordnede styringsstruktur inden for respektive områder.
