Ny optælling viser, at vi har et massivt erfaringsgrundlag at trække på, når Regeringen udvider selvejemodellen til endnu flere offentlige institutioner.

Af Jørgen Ulrik Jensen og Mette Sejersen, Pluss Leadership

I Danmark har vi små 4.000 institutioner og virksomheder, hvis drift og økonomi er baseret på overvejende offentligt tilskud med et decentraliseret ledelsesmæssige ansvar hos en bestyrelse og en daglig ledelse. Det viser en ny optælling, som Forum for Offentlige Bestyrelser har lavet af offentlige selskaber og selvejende institutioner i Danmark.

Det offentliges økonomiske engagement i de ca. 4.000 offentlige virksomheder og selvejende institutioner kan være skruet sammen på mange forskellige måder. I nogle tilfælde er der tale om et årligt basis- eller driftstilskud, eller et tilskud til aktiviteter og projek­ter med afgørende betydning for institutionens samlede økonomi. Dette gælder f.eks. en del kulturinstitutioner og forskellige erhvervs- og turismefrem­meorganisationer.

I andre tilfælde er det offentliges bidrag indlejret i nogle markedslignende mekanismer, så pengene mere eller mindre følger kunder og borgere og således er knyttet an til virksomhedens performance. Det sker f.eks. i uddannelsessektoren, hvor universite­ter og ungdomsuddannelsesinstitutioner får tilskud efter en såkaldt taksameterordning.

Hertil kommer et antal aktieselskaber, interessentskaber og anparts­selskaber, som er ejet helt eller delvist af staten (f.eks. Ørsted og Post Danmark), kommunerne eller stat og kommune i fællesskab. F.eks. er havnene typisk organiseret som aktieselskaber ejet af den kommune, de ligger i. Også vand og spildevand er blevet udskilt fra kommu­nale forvaltninger og omdannet til kommunale aktieselskaber.

Optælling af Offentlige Bestyrelser i Danmark

I tabellen herunder er en oversigt over institutioner og virk­somheder i Danmark med en offentlig bestyrelse. Der er rundt regnet små 4.000 af dem, og der kan sagtens være flere. I forlængelse af den indledende definition har vi i optællingen udeladt de forbrugerejede og almene selskaber. På mange styringsmæssige parametre kan de dog sammenlignes med nogle af de institutionstyper, der indgår i tabellen. Men der kan sagtens være tale om yderligere, som vi ikke har været opmærksomme på og hører gerne fra læserne, hvis de er nogle institutionstyper vi har overset. F.eks. bidrager også Udenrigs- og Indenrigsministeriet til finansiering af selvejende institutioner. Disse er heller ikke medtaget, fordi det indtil videre ikke har været muligt klart at identificere dem, herunder omfanget af den offentlige finansiering.

Tabellen viser antallet af offentlige bestyrelser i Danmark og er opdateret i februar 2023.

Finansministeriet beregnede i 2009, at alene de ca. 2.000 institutioner i statsligt regi modtager i alt ca. 47 mia. kr. årligt i statslige tilskud, hvilket svarer til knap halvdelen af statens samlede driftsramme (Kilde: Selvejende Institutioner – styring, regulering og effektivitet. Finansministeriet 2009). Beregningen er fortsat den mest retvisende og viser omfanget og vigtigheden af de offentlige selskaber og selvejende institutioner i Danmark.

Samme omfang og vigtighed ses hos kommunerne. For kommuner gælder også, at en stor del af den kontakt, som kommunen har til borgere og virksomheder, sker gennem kommunalt ejede selskaber inden for forsyning og infrastruktur samt gennem forskellige selvejende institutioner inden for kultur, det sociale område mv. Med andre ord skal en stor del en kommunes visioner og planer udvirkes gennem institutioner og virksomheder med bestyrelser, som kommunen ikke har instruktionsbeføjelser over for. Den selvejende sektor er således ganske omfangsrig.

Offentlige bestyrelser som governance-instrument

Det kan diskuteres, hvem der er ejere af selvejende institutioner, men det at føle ejerskab i ordets brede betydning behøver ikke kun at have noget med et økonomisk engagement at gøre. Og i den brede betydning af ordet er der tit mange aktører, der føler ejerskab. Ofte står der foreninger eller lignende bag selvejende institutioner, som udøver deres indflydelse via et repræsentantskab eller en generalforsamling. I de selvejende erhvervs­skoler udpeger f.eks. arbejdsmarkedets parter en stor del af bestyrelsesmedlemmerne, og på grund af skolernes historiske oprindelse kan man her støde på en del organisationsfolk, der vil hævde, at de ”ejer” skolerne.

Men hvis vi i denne sammenhæng indsnæv­rer ejerbegrebet til at relatere sig til de inte­ressenter, der finansierer institutionerne, eller som har en majoritetsejerandel i et offentligt selskab, må vi tale om stat, regioner og kom­muner som ejere. Når varetagelse af ejerska­bet spiller en afgørende rolle for virksomhe­ders værdiskabelse, er det derfor interessant at se nærmere på, hvordan de offentlige myndigheder i praksis udøver deres ejerskab i forhold til institutioner og virksomheder, hvor det offentlige har et væsentligt økono­misk engagement.

Rent formelt er de samfundsmæssige interes­ser i en institution eller virksomhed typisk indkapslet i lovgivning og vedtægter i kombi­nation med udviklings- og resultatkontrakter eller driftsoverenskomster, der beskriver, hvilke opgaver institutionen skal løse for de penge, der bevilliges. Som et centralt governance-instrument indsættes der­udover en bestyrelse, der gøres ansvarlig for, at institutionen via en professionel ledelse lever op til sit ansvar og leverer det aftalte. Disse styringsredskaber kan det offentlige som” ejer” og interessent i større og mindre omfang supplere med diverse økonomiske incitamentsordninger, resultatlønskontrakter, krav om indrapporteringer etc.

Styringen af institutioner kan i nogen grad ses som en form for nulsums-spil. Jo mere stat og kommuner styrer via lovgivning, vedtægtsmæssige bestemmelser, instrukser og regler, stramme driftskontrakter, krav om løbende rapporteringer mv., jo mindre sty­rings- og ledelsesrum er der selvsagt til insti­tutionens bestyrelse og ledelse. Og omvendt – jo mere effektivt og professionelt, man kan forudsætte, at bestyrelsen og ledelsen agerer, jo mindre behov er der for de øvrige sty­ringsinstrumenter. Det er to styringsformer, som skal finde sin balance i en virkelighed, hvor både den politiske dagsorden og marke­det udstikker rammerne. Den balance har små 4.000 selskaber og institutioner allerede konkrete erfaringer med, som vi bør trække på i næste fase af lokal frisættelse og selvbestemmelse.

Et større ledelsesrum til Offentlige Bestyrelser?

Disse erfaringer bør derfor systematisk opsamles og tages i betragtning, når SVM-regeringen i regeringsgrundlaget skriver om en ændret måde at drive den offentlige sektor på – det samme talte den forrige socialdemokratiske regering i øvrigt også om – og når statsministeren taler om større nærhed i forvaltningen af den offentlige velfærd. Det kunne umiddelbart tale for et større strategisk ledelsesrum for offentlige bestyrelser. Det har vi ikke set udmøntet endnu. Tværtimod. F.eks. har den forrige Børne- og Undervisningsminister stillet spørgsmål ved selvejemodellen og dens evne – herunder bestyrelsernes evne, må man forstå – til at levere på de store samfundsudfordringer.

Man kan have forskellige holdninger til, hvad der er den bedste styringsmodel til at sikre sammenhængen mellem de politiske beslutninger i Folketinget og kommunalbestyrelserne og den virkelighed, der møder borgere og virksomheder i praksis. Mere eller mindre stat, mere eller mindre centraladministrativ styring? Men debatten er vigtig, og det er befriende, at der endelig i den politiske debat er blevet mere plads til at diskutere governance. Så er det lige så vigtigt, at den debat foregår på et oplyst grundlag og ikke bliver for domineret af følelser og ”synsninger”. Og her har offentlige bestyrelser en opgave i at tydeliggøre, hvad de skaber af værdi som bestyrelser, og hvordan de og deres institutioner gennem tiden har leveret på de store samfundsdagsordener inden for uddannelse, kultur og infrastruktur/forsyning.