Undervisningsministeriet er et af de ressortområder, der er meget afhængige af at få politiske beslutninger og reformer eksekveret gennem driftsenheder, som ministeriet ikke har instruktionsbeføjelser overfor. På folkeskoleområdet er man afhængig af kommunernes følgeskab, og for ungdomsuddannelsesinstitutionernes vedkommende udmøntes politikken i sidste ende i de selvejende institutioner, der møder eleverne. Med behørig respekt for de decentrale enheders beslutnings- og ledelsesrum kan det i sagens natur give nogle særlige styringsudfordringer som følge af forskellige interesser og videns-asymmetri mellem de forskellige niveauer.
Fra tid til anden hører man om utilfredshed med samspillet fra både de centrale enheder og de udførende enheder. Fra centralt hold kan der efterlyses en større grad af eksekveringsevne og loyalitet over for de overordnede politiske målsætninger. Omvendt indikerer flere undersøgelser, at man fra decentralt hold kan opleve, at en tilvækst af styringskompleksitet øger nedslagsområder med detailstyring, som udfordrer det decentrale ledelsesrum. Dagens Dagsorden har talt med departementschef i Undervisningsministeriet Jesper Fisker om, hvordan han fra et centraladministrativt perspektiv ser styringsudfordringerne i det offentlige.
Man kan anskue styringsrelationer mellem centrale policy-formulerende enheder og decentrale udførende enheder som en balance mellem på den ene side tydelig ansvarsplacering – som måske nogen gange direkte får karakter af ansvarsfralæggelse – og på den anden side en samskabelse mellem centrale og decentrale enheder om at sikre en formålsbestemt udvikling. Hvordan oplever du udviklingen i governance-tænkningen i det offentlige over de senere år?
“Der er sket den udvikling, at der over de senere år er kommet meget mere fokus på slutmålet. I vores tilfælde: Hvordan sikrer vi virkeliggørelsen af reformer i forhold til det ultimative mål – at eleverne bliver dygtigere. Det lyder banalt, men sådan har det ikke altid været. Tidligere besluttede man reformer, og så var det vores opgave at lave lovgivning, bekendtgørelser mv. Men hvordan de udmøntede sig og fungerede i praksis, var groft sagt ikke vores problem. Sådan er det ikke mere. Det er vores problem. Og det er selvfølgelig forbundet med en stor styringsudfordring i den internationalt set mest decentrale offentlige sektor. Vi skal inden for Undervisningsministeriet sikre virkeliggørelse af politikker og reformer i tæt samarbejde med kommunerne og de selvejende institutioner, og det er en løbende udfordring at få det til at fungere, men det synes jeg, vi er blevet stadig bedre til over de seneste 5-6 år. Og det gælder efter min mening inden for alle velfærdsministerier”.
Undervisningsministeriet har med Jesper Fisker i spidsen senest lagt op til en bred dialog og øget samarbejde med bestyrelsesformændene for de selvejende ungdomsuddannelsesinstitutioner om udfyldelse af de nye rammer, som sektoren er underlagt som følge af den seneste tids reformer på området. ”Bestyrelserne i front for kvaliteten!” har man kaldt initiativet, som startede med en bestyrelseskonference forrige efterår. Den bliver i 2015 fulgt op af tværgående regionale møder og af etablering af Forum for godt bestyrelsesarbejde samt udvikling af en velkomstpakke til nye bestyrelsesmedlemmer.
Hvis man gennem de sidste 5-6 år har fulgt uddannelsessektoren tæt, kan det virke som en slags kursskifte. Embedsmændene i styrelserne har nemlig i deres kommunikation og ageren signaleret en vigende tiltro til bestyrelsernes aktive rolle i governance-strukturen som værende ministeriets og samfundets forlængede arm ind i institutionerne. Sådan er det i hvert fald blevet oplevet af en række bestyrelser og ikke mindst deres forskellige foreninger (bestyrelsesforeningerne for henholdsvis Erhvervsskolerne, Gymnasierne, SOSU-skolerne og VUC’erne). Det er bl.a. dokumenteret i BestyrelsesBarometer 2013, som DEA og Pluss stod bag. Her tilkendegav bestyrelsesformændene på landets skoler, at de ikke aktivt nok bliver inddraget som strategiske dialogpartnere med ministeriet.
”Jeg ser det nu ikke som et kursskifte. Vi er alle en del af en samlet styringskæde, og her spiller institutionsbestyrelserne en meget stor rolle i forhold til lovgivningens virkeliggørelse. Sådan har det været hele tiden, og det understreger vi blot med dette initiativ. Men måske med en ekstra betoning af, at bestyrelsen skal have øje for, at politikkers og reformers virkning sætter sig igennem i forhold til den ultimative målgruppe, som er eleverne. Jeg er fuldt ud klar over, at bestyrelserne er bevidste om det, men vi vil gerne understøtte dem i at lykkes med det i praksis gennem etablering af dialogfora, anbefalinger mv.”
Hvis jeg siger, at der generelt fra de udførende enheder i den offentlige sektor opleves en større afstand til de centrale policy-formulerende enheder, og at man fra de decentrale beslutningsniveauer finder det stadig vanskeligere at agere strategisk, fordi dialogen med toppen er erstattet af mere mekaniske styringsinstrumenter, som indsnævrer handlingsrummet, er du så enig?
”Nej, jeg oplever ikke noget markant skred i udviklingen. Men selvfølgelig er der styringsudfordringer med vores decentrale struktur. Det ligger nærmest indbygget i systemet, og det lever vi med. Der vil altid være magtkampe og interessekonflikter, og jeg kan ikke afvise, at der kan være perioder, hvor trykket og forventningerne oppefra opleves kraftigere end i andre. Det kan godt være, at styringsudfordringerne som følge af stadig øgede krav til det samlede system er blevet øget de senere år. Men arsenalet af løsninger er også blevet flere. Implementeringsdagsordenen fylder som sagt rigtigt meget nu. Man kommer langt med god planlægning. Fra centralt hold skal der formuleres nogle få, præcise mål, så rammerne er klare. Samtidig skal vi være bevidste om, at uanset hvor dygtige vi er til at formulere gode rammesættende målsætninger, kan der blive behov for at justere målene undervejs, når de rammer virkeligheden. Vi skal som organisation være agile og kunne foretage denne tilpasning ligesom andre moderne organisationer.”
Er I som ministerium i tilstrækkeligt omfang klædt på til at gennemføre denne form for dialog og interaktion med institutionsniveauet?
”Ja, og ellers bliver vi det. Vi har netop foretaget en organisationsændring, der sikrer, at den viden og ekspertise, som den form for dialog fordrer, kobles tættere på de faglige ansvarsområder. Vi har desuden etableret et implementeringskontor, som i høj grad også er et tilbud om dialog med og feedback fra institutionerne – og dermed en indirekte informationskanal for aktørerne i systemet”.
Ligger der så også det i det, at når institutionerne og deres bestyrelser positivt tager handsken op og leverer resultater, så får de også større lokalt ledelsesrum?
”Ja, bestemt. Men vi kommer kun til at bevæge os den vej, hvis der leveres resultater. Vi skal fra centralt hold blive stadig bedre til at formulere præcise mål, og decentralt skal bestyrelserne turde vise, at de har en selvstændig rolle i forhold til ledelsen og herigennem være en slags garant for, at der bliver eksekveret. Vi arbejder alle som en del af et fælles setup. Så kan vi bevæge os fremad og også give et større decentralt handlerum. Jeg ser en gylden mulighed for at få det samspil – og den form for dialog – med de nye bestyrelser, som er kommet til”.
