„Viel Geschrei und wenig Wolle“, sagde bonden, da han klippede sin so. I mange år har den talemåde passet godt på udbredelsen af OPP – offentligt privat partnerskab – i Danmark. I forhold til, hvor stor opmærksomhed samarbejdsformen har fået i både skrift og tale, har der været gennemført bemærkelsesværdigt få projekter.
Lige nu er der en opblomstring i markedet med ganske mange nye OPP-projekter undervejs i både stat, regioner og kommuner. Om opblomstringen bliver startskuddet til en ketchupeffekt eller blot et lille skvulp, afhænger bl.a. af, om det lykkes at tilpasse og udvikle Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens standardmodel for OPP.
Standardmodellens styrker
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen offentliggjorde for et par måneder siden en standardmodel for OPP-projekter. Standardmodellen indeholder en omfattende beskrivelse af, hvilke faser og overvejelser en offentlig myndighed skal gennemføre i forbindelse med et OPP-projekt. Standardmodellens beskrivelse er grundig, og følger man standardmodellens faser, er man som offentlig myndighed godt på vej til at have gjort sig alle relevante overvejelser.
Standardmodellen indeholder også 3 standardkontrakter, som kan bruges som udgangspunkt for aftalen med OPP-leverandøren. Der er også fyldige, gode og illustrative eksempler på, hvordan kravene til leverandørens ydelse kan beskrives med funktionskrav, og hvordan en „betalingsmekanisme“ kan skabe økonomiske incitamenter for OPP-leverandøren og samtidig give den offentlige part sikkerhed for at få noget for pengene.
Standardmodellens største styrke er imidlertid nok, at den er baseret på de kutymer og erfaringer, der er høstet med de OPP-projekter, som allerede er gennemført i Danmark. Der er tale om OPP-modeller, som er afprøvet i markedet, og som de leverandører, der tidligere har været involveret i OPP-projekter, vil nikke genkendende til. Bruger man standardmodellen uden at lave alt for store ulykker eller urimeligheder, kan man med andre ord være ret sikker på, at der nok skal være leverandører, der er interesserede i at få kontrakten.
Standardmodellens største styrke er imidlertid også dens største svaghed, for indtil videre er det en relativt begrænset skare af leverandører, der har vist interesse for OPP-projekter. Det skyldes ikke mindst, at standardmodellen – og de tidligere udbud, den er baseret på – er en meget kompleks størrelse.
Betalingsmekanismen
Når jeg taler med leverandører og investorer, som man ville forvente at være interesserede i OPP-projekter, men ikke er det, er det ofte betalingsmekanismen, de fremhæver som unødvendigt kompleks.
Betalingsmekanismen er grundlæggende blot kontraktens bestemmelser om, hvor mange penge der skal betales til leverandøren, hvornår. Standardmodellen indeholder et eksempel på en betalingsmodel, som er næsten 30 sider lang, og som betyder, at adskillige komplicerede formler skal anvendes, hver gang leverandøren skal have udbetalt penge. Det kan formentlig gøres noget enklere.
Når private virksomheder f.eks. skal have bygget et nyt domicil, sker det ofte i en konstruktion, hvor virksomheden indgår en lejeaftale med en investor, f.eks. et ejendomsselskab eller en pensionskasse. Investoren indgår samtidig aftale med en entreprenør om at opføre det nye domicil. I denne situation vil investoren typisk påtage sig den udvendige vedligeholdelse af domicilet, mens den indvendige vedligeholdelse påhviler lejer. Lejerens mulighed for at sikre, at han får noget for pengene, findes i erhvervslejelovens § 18. Erhvervslejelovens § 18 slår ganske enkelt fast, at hvis lejemålet på et tidspunkt ikke er som aftalt, så kan lejeren udbedre manglen på udlejers regning, hvis udlejer ikke straks retter op på manglen.
De fleste kommuner har på et eller andet tidspunkt prøvet at leje sig ind i f.eks. kontorlokaler på tilsvarende vilkår. De lejekontrakter indgår kommuner løbende uden frygt for „ikke at få noget for pengene“. Derfor tror jeg også, at mange OPP-kontrakter med fordel kunne udbydes uden en kompliceret betalingsmekanisme, men i stedet blot en henvisning til, at bygningen skal holdes i „almindelig, velvedligeholdt stand“ og erhvervslejelovens § 18.
Alt efter, hvor meget OPP-projektet adskiller sig fra et almindeligt lejemål, vil der selvfølgelig være behov for at supplere erhvervslejelovens § 18, f.eks. kan den nok ikke bruges til at sikre, at beboerne på et plejehjem behandles ordentligt af OPP-leverandørens medarbejdere. Ikke desto mindre er der grund til at have bestemmelsen som pejlemærke, når man laver kontrakten. En mere simpel måde at udregne leverandørens betalinger på, vil nemlig også være i den offentlige parts interesse, fordi den vil gøre administrationen af kontrakten langt enklere.
Finansieringsstruktur
Standardmodellen bærer præg af, at de hidtidige OPP-projekter i Danmark stort set alle er indgået med leverandører, som finansierer opførelsesomkostningerne i en bank. Meget naturligt vil bankerne gerne have sikkerhed for, at leverandøren kan betale pengene tilbage. Derfor bliver der typisk indgået en såkaldt trepartsaftale mellem den offentlige myndighed, leverandøren og leverandørens finansieringskilde. Trepartsaftalen sikrer bl.a. banken mulighed for at overtage leverandørens rettigheder og forpligtelser i henhold til kontrakten, hvis leverandøren går konkurs eller på anden måde ikke lever op til sine forpligtelser.
I enkelte projekter er OPP-kontrakten imidlertid gået til en leverandør, som primært finansierer opførelsesomkostningerne med sin formue (egenkapital) eller med realkreditfinansiering. Det kan både være lokale investorer med penge på kistebunden eller en institutionel investor, f.eks. en pensionskasse.
Erfaringerne fra disse sager viser, at det kan være vanskeligt at få en kontrakt, der tager udgangspunkt i en aftale med en leverandør, som bankfinansierer sine opførelsesomkostninger, til også at fungere i en kontrakt, hvor leverandøren er egenkapitalfinansieret. Vanskelighederne er ikke uløselige, og det er heller ikke sådan, at et OPP-udbud enten må rettes mod leverandører med bankfinansiering eller leverandører med egenkapitalfinansiering. Blot bør man, når man laver udbudsvilkårene, nøje overveje, om projektet kan gøres attraktivt også for egenkapitalfinansierede leverandører. Det kan f.eks. være relevant at forenkle betalingsmekanismen eller at udarbejde alternative trepartsaftaler.
Der er i hvert fald 2 gode grunde til, at man bør overveje, hvordan et OPP-projekt kan gøres attraktivt for egenkapitalfinansierede investorer. For det første for at sikre større konkurrence om opgaven ved at udvide kredsen af mulige leverandører. For det andet fordi en egenkapitalfinansieret leverandør typisk vil forvente en lavere forrentning af sin investering, end en bankfinansieret leverandør skal betale i renter til sin bank. Alt andet lige er den teoretiske forskel mellem de 2 finansieringsstrukturer formentlig i størrelsesorden 1-2% af anlægsomkostningerne om året, det vil sige 1-2 mio. kr. om året i en kontrakt om et byggeri til 100 mio. kr. Over en OPP-kontrakts typiske løbetid på 20-30 år bliver det til ganske mange penge.
For god ordens skyld skal det siges, at det langt fra er sikkert, at en egenkapitalfinansieret leverandør vil være billigere eller bedre end en bankfinansieret. De bankfinansierede leverandører kan f.eks. være bedre til at optimere sammenhængen mellem anlæg og drift og dermed skabe besparelser, der langt overstiger de egenkapitalfinansierede investorer lavere renteomkostninger. Man bør derfor ikke lave udbudsvilkårene, så de udelukker den ene eller anden type leverandør. Min anbefaling er blot, at de egenkapitalfinansierede leverandører i højere grad end standardmodellen lægger op til, holdes i tankerne, når udbudsvilkårene formuleres.
Giv gode rammer for partnerskabet
Der kan være mange gode grunde til, at man ønsker at indgå en OPP-kontrakt.
Selv om kommuner som udgangspunkt skal deponere et beløb svarende til anlægsomkostningerne, når de indgår en OPP-kontrakt, kan særlige forhold i det enkelte projekt gøre, at der er en betydelig likviditetsfordel ved at opføre en skole eller et nyt rådhus som OPP. I et presset budget kan det være et mål i sig selv, og så kan man med fordel holde sig til standardmodellen.
For nylig er der også begyndt at dukke OPP-projekter op, hvor parterne sammen skaber noget, de ikke kunne skabe hver for sig. Der opstår synergier. Det bedste eksempel lige nu er nok et projekt i Randers Kommune, hvor en privat leverandør opfører en ny svømmehal, som kommunen bruger til f.eks. undervisning og foreningsliv, men hvor den private samtidig driver kommercielle aktiviteter, f.eks. et wellness-center fra bygningerne. Standardmodellen kan kun dårligt rumme sådanne partnerskaber.
Midt imellem disse to yderpunkter findes imidlertid en mængde projekter, hvor kommunens ambition er at udnytte OPP-modellen til at få løst almindelige kommunale opgaver på en mere effektiv måde. I disse modeller kan man tage udgangspunkt i standardmodellen, men man bør være meget opmærksom på ikke at stille så detaljerede krav til leverandøren, at leverandøren reelt ikke har nogen mulighed for at løse opgaven anderledes eller bedre end kommunen.
En forenkling af betalingsmekanismen er et godt sted at starte, men man bør også passe meget på med at lave en for detaljeret beskrivelse af den bygning og efterfølgende drift, man ønsker. Standardmodellen indeholder et forbilledligt eksempel fra en daginstitution i Skanderborg Kommune, der på fornem vis illustrerer, hvordan kravene til leverandøren kan formuleres på en måde, der giver plads til partnerskabet.
