Den anden byrådsperiode efter strukturreformen nærmer sig sin afslutning. Vi har kommunalvalg igen i 2013. Det får flere kommuner til at overveje, om der er behov for at se deres politiske struktur efter i sømmene.
Har byrådet f.eks. den optimale størrelse, hvad med udvalgsstrukturen, og er der i det hele taget noget realistisk alternativ til udvalgsstyreformen? Hvordan sikrer vi effektiviteten i de politiske beslutningsprocesser i kombination med den nødvendige helhedstænkning, sammenhængskraft og udviklingsorientering i kommunen? Dette er bare nogle af de spørgsmål, som en del kommuner stiller sig i disse måneder.
Et følsomt emne
Styrelsesloven udstikker overordnede rammer for, hvilke organisatoriske løsninger for det politiske arbejde der kan opereres med. Men inden for disse rammer kan der i overvejelserne omkring den politiske struktur hentes inspiration i teorierne og anbefalingerne bag Public Governance, hvor især dette koncepts fokus på afklaring af ledelsesrummet og afgrænsningerne mellem politik og administration er relevant. Men der kan også hentes inspiration inden for Corporate Governance, der især er anvendt i private aktieselskaber og børsnoterede virksomheder, da Corporate Governance indeholder nogle reflekterede betragtninger over sammenhængen mellem ejerskab, bestyrelse og ledelse/administration. Om ikke andet så som et spejlbillede til den styringstænkning, der er fremtrædende i kommunerne.
Ændring af styringsstrukturer er oftest et følsomt emne. Der er mange interesser i spil, og de byrådspolitikere, der skal træffe beslutning om en eventuel ændring af strukturen, sidder i byrådet som en konsekvens af den givne struktur. Det kan derfor være vanskeligt at se bort fra, hvad en ændring vil betyde for det enkelte byrådsmedlem og vedkommendes partis fremtidige repræsentation i byrådet og de forskellige udvalg.
Forud for forrige kommunalvalg i 2009 var der 14 kommuner, der reducerede i byrådet og ændrede udvalgsstrukturen. Seks kommuner herudover øgede antallet af byrådsmedlemmer, men det var i alle tilfælde som følge af styrelseslovens minimumskrav til antal medlemmer. Trenden går således entydigt i retning af slankning af byrådene. Det sker ud fra en samlet afvejning af hensyn til økonomi, demokratisk legitimitet, engagement hos medlemmerne, politikernes tidsforbrug og arbejdsvilkår, nærheds- og udkantsproblematikker, effektivitet mv.
Det helt afgørende er imidlertid den overordnede styringsfilosofi, og hvad man tænker om politikernes rolle, herunder med adskillelse af politik og administration. Den politiske struktur i en kommune skal vurderes i forhold til, i hvilket omfang den skaber effektive rammer for udøvelse af politisk lederskab i krydsfeltet mellem samfundsmæssige styringsvilkår og den udførende organisation.
Rum for politisk lederskab
Den politiske struktur i en kommune kan ikke ses adskilt fra den overordnede styringsstruktur og styringstænkning i samfundet. Samspilsrelationerne mellem styringsniveauerne i samfundet – stat, regioner og kommuner samt mellem den centrale forvaltning og institutionsniveauet i kommunerne – påvirker i høj grad det politiske ledelsesrum i kommunerne.
Den overordnede styringstænkning i Danmark har i de senere år været præget af en stadig mere markedsorienteret styring af den offentlige sektor, hvor de samfundsmæssige hensyn indkapsles i kontrakter og aftaler, gennem hvilke staten har styret stadig mere detaljeret med henblik på at harmonisere og ensrette kommunernes serviceudbud. Råderummet for kommunalpolitisk lederskab bliver herved udfordret. Mange kommunalpolitikere oplever, at meget mere end tidligere er regelstyret, og at kommunalpolitisk arbejde i stadig større omfang handler om at forvalte inden for de lovgivningsmæssige og økonomiske rammer, som dikteres af Folketinget. Ofte hører vi politikere give udtryk for, at kommunerne, især i krisetider, bliver stærkt styret af staten.
Vurderingen af det lokalpolitiske råderum skal også ses i lyset af strukturreformen og skabelsen af større enheder, som har givet den enkelte kommune flere ressourcer til overordnet politisk tænkning og formulering af langsigtede politiske strategier. Det indebærer, at politikerne har skullet skaffe sig indflydelse i samspil med stadig mere veluddannede og professionelle ledere og ansatte; en professionalisering, som også har været et af målene med strukturreformen.
Kommunerne har i forlængelse heraf arbejdet med at finde en hensigtsmæssig styringsstruktur og samarbejdsform mellem de folkevalgte politikere og de udførende enheder. På det administrative område har vi siden strukturreformen allerede set et par moderniseringsbølger i kommunerne, hvor der bl.a. er indført virksomheds- eller koncernmodeller med brug af aftale- og kontraktstyring i forhold til institutionsniveauet, og hvor helheden og sammenhængen mellem fagforvaltninger sikres gennem en koncernledelse.
I forbindelse med evalueringer af den politiske struktur i kommuner har jeg ofte spurgt om, hvor-dan politikere oplever, at magtfordelingen mellem direktion/administration og politikere har udviklet sig siden strukturreformen. Til det spørgsmål svarer næsten alle politikere, at magten har forrykket sig til fordel for direktionen/administrationen. „Direktionen har fået meget mere magt“ og „Der er sket en magtforskydning efter kommunalreformen“, er udsagn, som går igen.
Styringsunivers
Figur 1 viser det styringsunivers omkring en kommune, som et byråd skal agere og finde rum til sit politiske lederskab i.
Udover udfordringen med en øget statslig regulering samt en stadig mere professionel administration påvirkes mulighederne og handlingsrummet af krav og forventninger fra borgerne i deres rolle som vælgere og brugere af kommunens tilbud og ydelser, af mediernes stigende bevågenhed omkring politikernes ageren, af konkurrencen og samarbejdsmulighederne med andre kommuner om bosætning og arbejdspladser, af organisationerne, der har stor indflydelse på medarbejdernes arbejdsvilkår og arbejdsorganisering, og af institutioner og virksomheder samt deres organisationer. Den politiske struktur bør derfor vurderes kritisk i forhold til, hvorvidt den skaber et hensigtsmæssigt politisk ledelsesrum i det samlede styringsunivers. Der er ikke et entydigt svar på, hvad løsningen er på denne udfordring, og i praksis afprøves der forskellige modeller i kommunerne. Men illustrationen i figur 1 udfordrer den traditionelle hierarkiske styringstænkning og ansporer til, at politikerne søger nye platforme i supplement til byrådet, hvor man kan komme i dialog med og påvirke de interessenter, som øver indflydelse på en kommune.
Alternative modeller for politisk organisering
Der er groft sagt to modeller for organisering af det politiske arbejde i danske kommuner. I praksis udfoldes de to modeller i forskellige mellemformer.
Den ene model er det klassiske udvalgsstyre, hvor driftsansvaret er placeret i udvalgene, magten fordeles via udvalgsposter, og konsensus opstår i det samarbejdende lokale folkestyre. Her følger politikerne deres driftsansvar til dørs ved at forfølge de enkelte sager og interessere sig for de organisatoriske og driftsmæssige forhold, der knytter sig til sagerne.
Den anden model kan kaldes virksomhedsmodellen og bygger på en tydeligere adskillelse mellem politik og administration. Driftsansvaret flyttes i denne model fra udvalg til byråd. Byrådet opererer på et visionært, politikudviklende og bestyrelsesorienteret plan og overlader driften til direktionen og driftsenhederne.1
Disse to modeller repræsenterer yderpolerne på en skala fra lav til høj grad af adskillelse af politik og administration og giver to forskellige politikerroller. Den klassiske udvalgstyremodel understøtter lægmandspolitikeren og ombudsmanden med tæt involvering i og opfølgning på de enkelte sager. I virksomhedsmodellen spiller politikerne en mere overordnet strategisk rolle, som har visse paralleller til bestyrelsesrollen i et større aktieselskab med en klar arbejdsdeling mellem bestyrelse og direktion, dvs. mellem politik og administration. Der er derfor også sammenhæng mellem by-rådets størrelse og styreformen, hvor byrådet typisk vil være større i en kommune med udvalgsstyre.
Politikernes holdning til, hvilken overordnet politisk struktur de finder hensigtsmæssig, er naturligt nok præget af den måde, de opfatter deres politiske rolle på, og som de helst vil optræde i som politikere. Det klassiske udvalgsstyre er den måde at arbejde på som politiker, som giver mest mening for hovedparten af byrådspolitikere i Danmark. Det giver en relativt stor involvering i sagsbehandlingen og i mange enkeltsager, men da ansvaret i sidste ende havner hos politikerne, vil de også kunne følge sagerne til dørs med den detailindsigt, det giver dem som politiker. Ligesom indsigt i enkeltsager kan give et godt grundlag for principielle drøftelser, mener mange politikere. Denne form for politikudøvelse afspejler også de flestes opfattelse af, hvad der har betydning i forhold til at blive genvalgt.
Der er tilsyneladende kun få byrådspolitikere i Danmark, der ser et realistisk alternativ til udvalgsstyreformen. Det betyder, at byrådsmedlemmernes holdninger til og synspunkter på f.eks. byrådets størrelse, antal udvalg mv. oftest er med afsæt i den eksisterende udvalgsstyremodel. Det er også den altovervejende holdning hos politikere, at de styringsudfordringer, som en struktur med organisering af det politiske arbejde i fagudvalg uundgåeligt giver, skal løses ved justeringer inden for de kendte rammer.
Det kan synes paradoksalt, at holdninger til den danske styringstænkning har været præget af så stor konservatisme. I USA og en række europæiske lande, som vi ofte sammenligner os med, har styreformen i de seneste år i langt højere grad været gjort til genstand for eksperimenter og forandringsprocesser.2 Der er i virkeligheden ikke mange steder, man har et udvalgsstyre, som det praktiseres i Danmark. Det er interessant, hvornår danske politikere oplever deres politiske ledelsesrum så meget udfordret, at man begynder at vende blikket udad og søger inspiration i andre lande.
