Hvordan kan det være, at de offentlige organisationer – ikke mindst kommunerne – ikke søger at samle det guld op, som ligger for deres fødder? Med guld mener jeg den række af muligheder, der ligger i at udvikle, effektivisere og kommercialisere kommunens ydelser til gavn for såvel kommunens pengekasse, medarbejdernes kompetence og arbejdsglæde og borgernes oplevede serviceniveau.
I 2004 skrev jeg en artikel om OPP (Revision & Regnskabsvæsen nr. 5, 2004) som en mulig vej for en kommunes udvikling i samspil med relevante private foretagender med supplerende kompetencer. Indtil da var udviklingen på området domineret af udlicitering i forskellige former, hvor kommunerne har haft en meget forskellig – ofte ideologisk præget – holdning til denne form.
Derfor var OPP tanken (primært født i UK) særdeles relevant og velkommen i forsøget på at udvikle, effektivisere og kommercialisere kommunens aktiviteter. I artiklen beskriver jeg en række eksempler på udvikling og effektivisering, men vi må samtidig konstatere, at partnerskabsbaserede eller alliancebaserede eksempler er det meget småt med.
Partnerskaber kan inddeles i fem former:
- Anlægspartnerskaber
- Driftspartnerskaber
- Salgspartnerskaber/det kommercielle partnerskab
- Udviklingspartnerskaber
- Videnpartnerskaber
I praksis kan disse områder naturligvis kombineres, men alle partnerskaber er baserede på tre fundamenter: Gensidig funderet tillid, ligeværdighed og væsentlighed i stigende grad ned gennem de fem partnerskabsformer. Og det er en både svær og langsommelig øvelse. Men flere af formerne eksisterer i et begrænset omfang i dag til glæde for udvikling og effektivisering. Men det kommercielle partnerskab synes nærmest ikke-eksisterende.
Udskillelsen af diverse infrastrukturområder i selvstændige enheder er f.eks. et oplagt område for et kommercielt partnerskab, hvor begge parter kan tilføre produktet værdi. Men det gælder også de mere bløde områder, hvor teknologi, organisering, metoder, aflønning og andre motivationssystemer kunne skabe mere udviklede produkter, hvad enten vi taler om vuggestuer, børnehaver eller plejehjem. Og fyringstruslen er jo ikke relevant som følge af virksomhedsoverdragelsesbestemmelserne, hvis blot udviklingsmotivationen er til stede.
Kommunen kunne således opnå to sæt fordele: De „interne“, dvs. rettet mod borgere, personale og den kommunale pengekasse. De eksterne fordele kommer af, at partnerskabet kan udvikle en ekstern kundeflade baseret på de internt udviklede integrerede kompetencer. Produktet kan være såvel materielt, f.eks. teknologi, inventar, og systemer, som immaterielt bestående af metoder, organisering, læringsprogrammer og ledelse. Paletten er bred og kan for manges vedkommende anvendes såvel nationalt som internationalt. Der kunne således ligge forretningsområder gemt i kommunens kompetencer tilpasset den specifikke kunde (formentlig kommune).
Umiddelbart forekommer det jo snublende nært, at den enkelte kommune overvejer disse tiltag. Gennem egen udvikling og effektivisering opnår partnerskabet et forretningsgrundlag til brug for kommercialisering. Hvorfor sker det så ikke i større omfang, end det gør? For det første kunne man tænke sig, at selve ideen er uden jordforbindelse, kort sagt ikke kan realiseres. Indtil videre vil jeg antage, at der er substans i ideen, om end jeg også skal indrømme, at det forudsætter nogen forretningsmæssig forståelse fra partnerskabets side og værn mod (alt for kraftig) politisering af området.
Nul-fejlstolerence er hæmmende
Men dertil kommer også en række andre faktorer. Mange politikere, presse og borgere har en nulfejlstolerance, som kan virke hæmmende for et gå ind i områder, hvor man ikke selv har fuld kontrol. Og dette er jo fuldt forståeligt, men ikke særligt fremmende for nye forretningsaktiviteter, som oven i købet er beroende på en privat partner.
Det bagved liggende synspunkt er, at „vi i sidste ende alligevel bliver de ansvarlige, hvis noget går galt“. Argumentet har en vis vægt; på den anden side er etablering af infrastrukturselskaber lige så vel en fejl-udfordring. I OPP relationen ligger jo også, at man vælger sig en samarbejdspartner og dermed også fravælger resten. I sig selv et arms length problem. Men dette problem kan afklares med en fornuftig og åben udbudsprocedure. I disse tider med øget mistillidsbaseret kontrol strømmende fra USA og EU kan tillidsbaserede konstruktioner forekomme at være op ad bakke. Men det kan og skal ikke forhindre fornuftige kommercielle konstruktioner til glæde for alle parter. Hertil kræves også opbakning fra de respektive ministre, som vil stå på mål for konstruktionerne.
Et andet problem er nulfejlskulturen, som stadig rider gennem institutionerne og som vanskeliggør nytænkning. Hvorfor anerkender man ikke, at nul fejl ikke eksisterer noget sted og er blevet til en hæmsko for al udvikling i den offentlige sektor? Der er 50.000 fødevarevirksomheder, som alle risikerer at levere utilfredsstillende kød. Hvor mange kontrollanter på tilsyn skal der til for at sikre nul fejl? Konstruktionen og ideologien er håbløs. Det samme gælder naturligvis også for en leverance til en anden kommune. Der er altid en risiko for, at noget går skævt, så vi skal have forskellige kvalitetssikringssystemer i spil. Men det skal vi jo også i de interne relationer, så som dagplejeforhold og vuggestuer.
Man afgiver magten, men beholder ansvaret
Når man har magten, er det svært at afgive den helt eller delvist. Hvis den primære belønning ligger i magt, bliver det jo politikerens raison d´etre. Hvis afgivelse af magt kombineres med, at man i sidste ende alligevel er ansvarlig, får vi en gedigen barriere.
Et ofte hørt argument mod kommunal deltagelse i OPP’ere er dels deponeringsreglerne, som gør det umuligt for en kommune at indgå i fælles aktiviteter, som medfører finansiering (f.eks. Build- Operate-Transfer konstruktioner). Hertil kommer de skattemæssige problemstillinger omkring afskrivningsret for partneren/ejeren af anlægsaktivet. Imidlertid drejer denne notits sig ikke om disse konstruktioner. Jeg vil derfor ikke nærmere berøre dette ellers meget relevante emne. En yderligere barriere kunne være kommunalfuldmagten, som generelt forbyder kommuner at drive kommerciel virksomhed. Disse regler er imidlertid lempede med lov nr. 548 af 8. juni 2006, således at man nu kan drive en sådan virksomhed i fællesskab med private under visse betingelser. Så vejen er åbnet for kommercielle partnerskaber. Indtil videre har dog kun fem konstruktioner set dagens lys.
Mistillid mellem offentlige og private
Endelig vil jeg fremhæve den – næsten naturlige – mistillid, der ofte er mellem offentlige og private organisationer og individer. Dels fordi eksistensformålet er så forskelligt, dels fordi fejl er en binær problemstilling for den offentlige leder og et væsentlighedsproblem for den private. I partnerskaber er det derfor væsentligt at konvergere disse forskellige udgangspunkter, hvis funderet tillid skal opnås.
Den sidste og måske afgørende barriere er, at vi har så få succesfulde eksempler, dvs. hvor der er opnået produktmæssige, effektiviseringsmæssige eller økonomiske fordele.
På trods af alle disse barrierer, mener jeg, at de er til at overvinde, hvis man bearbejder dem en for en. Tænk bare på de knapt 300 forskellige kommunale selskaber, der allerede findes med deres lovmæssige begrænsninger, men også med deres muligheder. Har du søgt? Hvis ikke, har du et hav af muligheder, hvis du vil og tør. Og det endelige svar blæser i vinden.
