Den formelle governancestruktur giver universiteterne selvstændighed med ansvarlig bestyrelse og enstrenget ledelse. Men politikerne bruger universiteterne som kampplads, centraladministrationen legitimerer sig selv og kontrolregimerne med fejlfinding. Deres afsæt er ’one size fits all’ – og når det er størrelse XS, strammer det helt vildt på de nye, store, fusionerede universiteter.
Den ideelle forestilling om dereguleringen og afbureaukratiseringen – som et reelt politisk og administrativt handlingsalternativ betragtet – er en lidelseshistorie, som burde have mødt sit endeligt efter nederlag på nederlag, men som alligevel lykkedes i at repetere sig selv i nye forklædninger igen og igen, ja måske endda i generation efter generation. Dette er paradoksalt, og der er næppe én samlet forklaring på paradokset. Men jeg vil give fem brudstykker, som stimulerer de indre dynamikker til at handle mod intentionerne.
Der er mange ledelses- og styringsmæssige problemer, men de er også meget forskellige. Udfordringer for Forsvaret er næppe de samme som for SKAT, for Udenrigsministeriet, for professionshøjskolerne, for politiet, for arbejdsmarkedsområdets institutioner, for sundhedsområdet, for universiteterne osv. Og inden for områderne er udfordringerne for f.eks. DTU helt forskellige fra IT-Universitetets. IT-Universitetet har givet mange af småinstitutionens udfordringer. Og her kommer vi til kernen, for reguleringsregimet, styringsmåden og styringsfilosofien er stort set den samme for begge institutioner på trods af, at virkeligheden er uendeligt forskellig, i mange sammenhænge grænsende til det usammenlignelige. Og når vi går på tværs af sektorer, er forskellighederne endnu større.
Man må forlade forestillingen om det generaliserbare, hvis man vil forstå de styrings- og ledelsesmæssige udfordringer – både problemforståelse og forandrings-/løsningsforståelse. I drømme kan man forestille sig det dynamiske samspil mellem på den ene side udførende institutioner og på den anden side de centraladministrative systemer i en fælles bestræbelse på at sikre god resultatskabelse, løbende forbedringer og innovation til gavn for borgere og virksomheder – selvfølgelig inden for de lovgivningsmæssigt og politisk fastsatte rammer, som institutionerne skal virke under.
Der er behov for at finde de rigtige, nye og tilpassede governancestrukturer, fordi de valgte governancestrukturer og -modeller væsentligt bidrager til, og somme tider er forudsætningsskabende for, udviklingen og kvaliteten af kerneydelserne; som det i sidste instans handler om. I tillæg hertil er der behov for et grundlæggende og vedholdende opgør med den iboende bureaukratisering, der karakteriserer den offentlige forvaltning. Og det skal ske radikalt anderledes i et opgør med den virkelighed, der udspiller, og får lov at udspille sig i den politisk ledede og centralt styrede statsadministration.
Hvordan kan det være, at det politiske system – centraladministrationen, departementer og styrelser m.fl. – til stadighed undsiger detailreguleringen, detailkontrollen etc., når virkeligheden er den modsatte. Bureaukratiseringen og regeltrykket er tiltagende; undersøgelserne, udredningerne, evalueringerne og tilsynenes antal og egenart uendeligt og kontinuerligt stigende – mere vil have mere.
Og hvordan kan det være, at de førnævnte aktører – på tværs og imod historisk evidens – alligevel og til stadighed itale- og iscenesætter nye initiativer for afbureaukratisering.
Jeg kan ikke give svaret på dette paradoks, men måske nogle brudstykker af forklaringer og bud på, hvorfor og hvordan paradokserne får lov at udspille sig.
I det følgende vil jeg give nogle eksempler eller brudstykker på nogle af de problemer, der knytter sig til de styrings- ledelsesproblemer, man kan opleve, særligt med udgangspunkt i universitetssektoren, som jeg kender bedst.
Fra anstalt til politisk kampplads – brudstykke I
Fra sin oprindelse som gejstlig anstalt har universitetet over en mange hundredårig periode selvsagt forandret sig meget, men stærke reminiscenser fra anstalten og senere tilkomne humboldtske universitetsidealer er stadigt dybt rodfæstet i mange af nutidens universiteter – på godt og ondt.
Fra sit gejstlige ophav, historisk isolationistiske og meget introverte karakter befinder det moderne universitet sig i dag i en radikalt anden situation. En situation, som har været under hastig forandring især i de seneste tiår.
Skiftende regeringers stigende fokus på uddannelsesområdet, herunder de længevarende uddannelser, betyder, at universiteternes tidligere elitære og socioøkonomiske segmentariske karakter er forandret til brede uddannelsesinstitutioner. Den uddannelses-/universitetspolitiske diskurs handler i høj grad om effekten og nødvendigheden af gode universitetsuddannelser, god forskning, viden- og teknologioverførsel til virksomhederne samt helt generelt skabelsen af arbejdspladser, vækst og velfærd i samfundet.
Meget forenklet sagt kan man sige, at universitetsområdet – dels som følge af universitetspolitikkens forvandling og forankring i en nutidig og bred samfundsøkonomisk diskurs, dels som følge af den større økonomiske betydning i både den offentlige økonomi og samfundsøkonomien generelt – er blevet et område for politisk kamp og prioritering, altså en politisk kampplads.
Og kamppladsen kræver sejre og nederlag, hvilket ikke sker uden handling og nye initiativer, uden retten op, uden at kræve mere, uden at stå til ansvar, uden nye måder at gøre tingene på osv. Dette bringer os til næste brudstykke.
Styringslogikkens brist
Når universitetsområdet skal fungere som politisk kampplads, er det nødvendigt med nogle ”slag”. På andre områder går det ret let: Når Folketinget bevilliger 500 mio. kr. til at forkorte ventetiden på en operation, 1 mia. kr. til fradrag for privates bygningsforbedringer eller beslutter at bygge et stykke motorvej osv. – ser man hurtigt, at ventetiderne forkortes, gravemaskinerne går i gang, boligejerne får nye tag og vinduer etc.
I universitetsverdenen er det lidt sværere, for her tager forandringer lang tid. Fra det tidspunkt, hvor man f.eks. beslutter at udbyde en ny uddannelse, går der let 2 år med godkendelse og akkreditering, indfasning af uddannelsen med gradvist øget optag af nye studerende. Efter 5-6 år kommer de første kandidater ud i erhvervslivet, og efter yderligere nogle år kan de første effektvurderinger laves. I det tidsrum har mange hundrede studerende gennemført det pågældende uddannelsesforløb. På tilsvarende vis går der let 10-15 år, før man ser resultaterne af målrettede strategiske forskningsindsatser, effekten af investeringer i ny forskningsinfrastrukturer o.l.
Universitetets målindikatorer passer ikke til politikernes kampplads-logik
I universitetets indre liv er der under disse lange tidsforløb masser af indikatorer på, om udviklingen på et givet område går tilfredsstillende. Man kan se på rekrutteringsforløb, publikationsantal og impact, pengestrømme fra forskningsansøgninger, der kan laves reviews og evalueringer etc. Disse interne moniteringer og vurderinger er imidlertid sjældent anvendelige for det omgivende samfund, in casu det politiske og administrative system, ligesom disse ikke videregives eller lader sig transformere ind i den politiske diskurs og kamp på uddannelses- og forskningspolitikkens område.
I forhold til universiteternes kerneopgaver – uddannelse og forskning – og på grund af de lange tidskonstanter, efterlades det politiske og centraladministrative system således i et til tider oplevet tomrum. De politiske prioriteringer inden for forskning og uddannelse balanceres ikke i samme grad af håndfaste effektkrav og resultater, som ses inden for andre politikområder, a la den færdigbyggede motorvej, de gennemførte boligforbedringer o.l.
Men det går jo ikke. Hvordan bryder man så med universitetets ”lukkethed”, og hvordan får man sat de lange tidskonstanters indre logik ud af kraft, så universiteternes resultatskabelse passer med den politiske kampplads logikker?
Man gør som på mange andre område, tager NPM værktøjskassen (New Public Management) frem og ruller dennes måle- og vejeregime frem. Og på universitetsområdet endda med den særlige tvist, at måle-, veje- og kontrolregimerne er stærkt fokuserede på styring og regulering af universiteternes interne processer. Det skyldes dels førnævnte vanskeligheder ved at tilgå kerneforretningen og dens grundprodukter, dels findes det legitimt – trods universiteternes lovbestemte autonomi – at måle, veje, regulere og kontrollere administrative og processuelle forhold.
Udviklingen med øget detail- og procesregulering og bureaukratisering af universitetsområdet er på mange måder paradoksal, ikke mindst fordi universitetsloven med universiteternes overgang til selvejende institution med et enstrenget ledelsessystem og ansvarlig bestyrelse har haft selvstændiggørelsen som formål. Den efterfølgende universitetsevaluering har ligeledes peget på behov for forøgede frihedsgrader, og trods tiltagende kritik af NPM-regimerne og på trods af politisk højstemte erklæringer om afbureaukratisering går udviklingen den stik modsatte vej. Der skal måles, rapporteres, kontrolleres i et væk, de studerende skal følges på individniveau, der skal opbygges datawarehouses, de studieadministrative systemers drift og udvikling overføres til centrale styrelser osv.
Den paradoksale udvikling bringer os til de næste brudstykker, der handler lidt om det politiske spil, centraladministrativ legitimitet og institutionel overlevelse.
De narrative spil – brudstykke II
Hvordan kan det være, at den universitetspolitiske diskurs – trods politisk modsigelse og kritik – ikke dæmmer op for bureaukratiseringen?
Den politiske og administrative logik siger kontrol
Historien taler sit tydelige sprog. Hverken politiske partier eller enkeltpolitikere får anerkendelse, hæder eller vinder vælgertilslutning ved at afbureaukratisere og give institutioner frihed. Og der mangler incitamenter for centraladministrative departementer og styrelser til at deregulere og frisætte institutioner, som uvilkårligt vil føre til bortfald og overflødiggørelse af egne opgaver og personale, tab af prestige og måske magt, eller blot følelse af magttab. Sætter vi institutionerne fri, sætter vi samtidig indsigt og kontrol over styr, og hvad så med ansvaret. Hvad kan vi ikke blive klandret for!
Forhandlingsspillet om ressourcerne øger den bureaukratiske kontrol
I årtier har relationerne mellem institutionsniveauet og det departementale/centraladministrative system ikke alene været italesat, men også de facto været tilrettelagt som et forhandlingsspil, hvor aktørerne forhandler og konkurrerer om ressourcerne, uanset om ressourcemængden skal øges, fastholdes eller begrænses.
Forhandlingsspillet er logisk og retorikken forførende enkel. Vi er i en ”noget for noget” verden, hvor der tages og gives.
I den ekspansive periode, som universitetsverdenen har befundet sig i de seneste år, øges de offentlige udgifter til forskning og uddannelse. Det indebærer på den ene side, at universiteternes bevillinger stiger, og i forhandlingsspillets logik skal den anden side af vægten så balanceres med nye krav og forudsætninger. Og da det som ovenfor omtalt er svært at ”ramme” kerneforretningen og dens grundydelser, er der, så at sige, kun formalismen, detailreguleringen, proceskravene og kontrollen at ”betale med”. Resultatet er øget bureaukratisering, ressourcespild og meningsløs brug af offentlige midler, som på ingen måde gavner universiteterne og det omgivende samfund. Til gengæld vedligeholdes forhandlingsspillet, de institutionelle interesser plejes, og det centraladministrative systems nødvendighed bekræftes.
Når universiteterne således tilføres flere uddannelsesindtægter, er det basalt set en nødvendig finansiering af en større undervisningsmængde, vejledningsindsats mm. Men det udlægges retorisk som en begunstigelse, hvis nødvendige modkrav er større systemkonformitet, etablering af centrale datacentre o.l. ”Vi skal vide, hvad vi får for pengene”,lyder det besnærende, men det får man ikke gennem øget bureaukrati og datahunger. Universiteterne påtager sig gerne opgaven med et større optag, men hvorfor det skal ledsages af større administrative byrder, forbliver et mysterium.
I NPM værktøjskassen kan der være meget godt at hente, også i forhold til universitetsverdenen. Men det kræver dialog med universiteterne og respekt for de lange tidskonstanter, forskningsfriheden, retten til at vælge didaktisk og pædagogisk metode, friheden til at tilrettelægge og optimere universitetsdriften efter egne behov mm. – dvs. alt det, som er dybt indlejret i universitetet og dets raision d’etre som bærende vidensinstitution i nutidens samfund.
Gamle ’ fejl og mangler’ giver angstbidersyndrom i styringsregimet – brudstykke III
I hundeverdenen bruger man betegnelse ’angstbidere’ om hunde, som uprovokeret og uden grund bider, skønt almindelig adfærd i situationen ikke tilsiger, at de skulle føle sig den mindste grad truet. Det sker typisk for hunde, der som hvalpe er blevet forulempet.
Angstbidersyndromet har sin pendant i det offentlige bureaukrati med dets uendelige kontrol- og tilsynsregimer. Dets raison d’etre findes ofte i forhistoriens fejl og mangler, og nutidigt i frygten for, at man ikke har forvaltet sit tilsyn med tilstrækkelig omhu og pligt. En forsømmelse, som i sidste instans – om end sjældent – kan få konsekvenser for regering og enkelte ministre. Heri finder vi også kimen til en iboende ulyst og modvilje mod at løsne op og give institutioner frihed.
Fejlsøgning sikrer det bureaukratiske kontrolregimes egen overlevelse
Fejlfindingskulturen er institutionaliseret i et omfattende system af kontrol-, tilsyns- og revisionsprocesser, hvis eksistensberettigelse ikke er meningsfyldt uden kontinuerlig påvisning af fejl og mangler.
Om end det lejlighedsvis giver utilsigtede problemer, bøvl og ballade, er det dog i alt overvejende grad funktionelt for de centraladministrative systemer, idet det legitimerer systemets adkomst til at styre og regulere universitetsverdenen. Igen handler det om institutionel eksistens.
Institutionel asymmetri og institutionel overlevelse – brudstykke IV
Den danske universitetsverden har undergået store forandringer de senere år. Formålet med universitetsfusionerne har blandt andet været at skabe faglige synergier og sikre kritisk masse i forhold til både forskningens genstandsfelter og i forhold til effektiv udnyttelse af ofte meget dyre forskningsinfrastrukturer, ligesom etableringen af relativt store institutioner – også i et internationalt perspektiv – har haft til hensigt at positionere og sikre, at danske universiteter kan begå sig i en skærpet international konkurrence.
I dag er det danske universitetslandskab karakteriseret ved stærke og store institutioner, der egenhændigt kan meget på såvel den nationale som den internationale scene. Tidligere tiders nødvendige småinstitutionspædagogik – her ment i positiv betydning – er overflødiggjort, og flere danske universiteter er i dag så ressourcemæssigt stærke, at de ikke behøver hjælp og vejledning som tidligere. Dermed udfordres store dele af det traditionelle centraladministrative system.
Statslig kontrol og vejledning giver store transaktionsomkostninger og forsinkelser
Når universiteterne skal akkrediteres, måske med selvvalgte internationale auditeringer eller nu med en statslig obligatorisk ordning i Danmarks Akkrediteringsinstitutions regi, så overføldiggøres en række øvrige regulerings-, kontrol- og tilsynsregimer, det være sig eksempelvis dimensioneringsøvelser, kvalitetskontrol, forhåndsgodkendelser af nye uddanneler m.m. Men rækkevidden og konsekvenserne af akkrediteringsregimet er ikke i praksis ”slået igennem” på disse områder, og derfor er dele af det politiske og regulatoriske klaviatur uberørte med de inkonsistensser og konflikter, dette i sagens natur medfører, øget bureaukrati og ressourcespil. . På samme måde er det statslige bygningseje i forhold til de store universiteter inderligt overflødigt, dels fordi universiteterne har og skal have fuldt dækkende bygningsadministrationer på grund af drifts- og vedligeholdelsesforpligtelser, dels fordi universiteterne i forbindelse med re- og nyinvesteringer de facto påtager sig bygherrerollen (som opdragsgiver, kravstiller og betaler), uagtet det formelle bygherreansvar ligger i en statslig styrelse. Resultatet ved denne ordning er kun uendeligt mange transaktionsomkostninger i både tid og penge. Det, som for den lille institution kan synes fornuftigt, er aldeles meningsløst for det store universitet, hvis produktionsapparat (forskningsinfrastrukturer, auditorier, laboratorier mm.) er en integreret del af universitetets virksomhed, hvor det overflødige samspil med en statslig bygningsejer ikke tilfører nogen værdi, kun transaktionsomkostninger.
Eksemplerne er mange flere og findes i mange varianter.
Fællesnævneren for kritikken er dog, at staten bør løsrive sig fra sin patriarkalske og formynderiske rolle, der har sit historiske afsæt i en småinstitutionstankegang. Centraladministrationen bør i stedet koncentrere sig om de indsatsområder, hvor den kan gøre en forskel til fordel for universiteterne. Tænk hvis ledetråden for ethvert initiativ var, at man indledningsvist stillede sig selv spørgsmålet; vil dette gavne universiteterne og deres værdiskabelse?
Og det leder frem til det sidste brudstykke.
At ”afgive magten” og ”turde tage magten” – brudstykke V
De ovenstående institutionelle betragtninger må suppleres med nogle sociokulturelle eller ledelsesmæssige betragtninger.
Universiteternes nyere historie er om noget karakteriseret ikke alene ved omdannelsen til selvejende institutioner med ansvarlig bestyrelse og enstrenget ledelse, men også ved den standende debat om samme.
Lag på lag underminerer den enstrengede ledelse
Som de fleste andre virksomheder lever universiteterne med et antal lov- og aftalebestemte organer, hvor ledelse og medarbejdere mødes og drøfter virksomhedens forhold – først og fremmest i samarbejdsudvalgsstrukturen og i organisationen omkring sikkerheds- og arbejdsmiljøet. Det rækker for de fleste såvel private som offentlige virksomheder og giver i en dansk kontekst almindeligvis fornuftige rammer for dialogen mellem ledelsen og medarbejderne. Med det rækker ikke i universitetsverdenen. Her tilføjes lag på lag af lovbestemte fora som aftagerpaneler, akademisk råd, studienævn mm. I tillæg hertil er medarbejderinddragelse og -involvering nu blevet et processuelt og lovbestemt krav, og for at det ikke skal være nok, er det også kodificeret i ministergodkendte vedtægter. Det er ikke kravet om medarbejderinddragelse, der er problemet, men derimod politikkens og lovgivningens bevægelse langt ind i universiteternes”maskinrum”.
Nye tilsynsmodeller underminerer selvstyret
Da den direkte instruktionsbeføjelse eksempelvis blev fjernet i forhold til de tidligere sektorforskningsinstitutioner ved deres ind fusionering i universiteterne, afgav staten magt og beslutningskompetence. Dette kan ske velvilligt, modvilligt eller måske slet ikke, hvis den afgivende myndighed iværksætter kompenserende handlinger, for derigennem at opretholde samme indflydelse på de forhold og den beslutningskompetence, som egentligt er afgivet/overdraget til universitetet. Lad mig illustrere dette; i forhold til universiteterne opererede ministeriet på et tidspunkt med forskellige tilsynsbegreber; det lovbestemte, det ulovbestemte og det profylaktiske tilsyn. Alene terminologien vidner om, at der ikke synes grænser for, hvad man kan befatte sig med – og hvordan afgrænses dette i forhold til bestyrelsernes opgaver og forpligtelse, eller for den sags skyld den daglige ledelses ansvar og pligter? Det lader sig næppe gøre, og det har næppe heller været ministeriets intention med den valgte terminologi, og her nærmer vi os problemets rod.
Bestyrelse og direktion bliver administratorer
En fornuftig styringsrelation mellem ministerium og styrelser på den ene side og universiteterne på den anden forudsætter gensidig accept og anerkendelse af den governancemodel, der er valgt med universitetet som selvejende institution. I det praktiske liv er det ret åbenlyst, at dette forhold står ret ubearbejdet, selv 12 år efter universitetsreformen. Når der eksempelvis konstateres problemer med undervisningsmængden på nogle fag, sættes det store udredningsarbejde i gang, der kræves redegørelser, opbygning af datawarehouse osv., selv om problemets karakter kunne være adresseret ved en passende håndfast ministerhenvendelse til de pågældende universitetsbestyrelser. Det kan synes paradoksalt, at embedsstanden og Folketinget i den grad føler sig kaldet til at detailregulere universiteternes indre forhold, når man nu har omdannet universiteterne til selvejende institutioner med egen uafhængig bestyrelse. I det hele taget er det karakteristisk, at involveringen og dialogen med universiteterne ofte rammer helt galt; bestyrelse og bestyrelsesformænd kontaktes og inddrages i forhold, som burde være adresseret den daglige ledelse, og vice versa.
Ovenstående handler derfor også om mere end formel accept og anerkendelse. Man skal skridtet videre, så man faktisk forstår, efterlever og ikke mindst organisatorisk indlever sig i den nye governancemodel. Det vil kræve ikke så lidt i forhold til centraladministrationens traditionelle arbejdsmåder og frem for alt en meget bevidst bearbejdning af den kultur, som organisationen og dens medarbejdere lever i og er opfostret med. Og udfordringerne på den anden side, hos universiteterne, er helt parallel, om end næppe i nær samme størrelsesorden. Helt afgørende er det selvfølgeligt, at universiteterne tør tage magten og stå til ansvar for leverede resultater.
