Der har gennem det seneste år kørt en intensiveret debat om den danske model med at udlægge driften af bl.a. vores uddannelsesinstitutioner til selvejende institutioner med bestyrelser som det strategiske ledelsesorgan. Bidrager disse bestyrelser til, at institutionerne leverer i fællesskabets interesse, eller er de primært drevet af snævre institutionsinteresser, hvor det mest handler om at skabe konkurrencemæssige fordele til ugunst for politiske målsætninger om uddannelse til alle? Det vil jeg forsøge at give et ydmygt svar på i denne artikel ved at fokusere på, hvad bestyrelsesmodellen har leveret af resultater gennem tiden på tværs af uddannelses-, kultur- og forsyningssektoren.
Det kan ikke undgås at blive en slags kontrafaktisk historieskrivning. For hvad ville resultatet have været, hvis ungdomsuddannelsesinstitutionerne stadig var en del af en statslig administration eller kommunalt/regionalt forvaltningsstyre? Og skyldes eventuelle succeser og fejl selvejemodellen, eller skyldes det den måde man har forvaltet modellen på? Her spiller f.eks. reguleringen af de decentrale enheder (eller manglen på samme) og de kompetencer hos mennesker, som har udfyldt modellen (eller manglen på samme) en væsentlig rolle. Og når der er problemer med selvejende institutioner, er svaret så nødvendigvis altid, at selvejet skal begrænses gennem øget regulering? Kunne det lige så godt være det modsatte? Det vil sige mere reelt selveje. Lad mig indledningsvist lave en indflyvning til bestyrelsesmodellen og give et aktuelt overblik over seneste udvikling på området.
Kritiske røster mod bestyrelsesmodellen
Vi starter ved kritikken. Der opstår fra tid til anden kritiske røster omkring selvejemodellen i uddannelsessystemet. Siden sin tiltrædelse har børne- og undervisningsministeren flere gange sat spørgsmålstegn ved, om selvejemodellen med bestyrelser som strategiske ledelsesorganer i ungdoms- og voksenuddannelsesinstitutionerne er den mest hensigtsmæssige løsning. Hun har bl.a. udtalt, at “…vi er gået fra, at beslutninger om uddannelse er demokratisk bestemt, til at det kan blive afgjort af en bestyrelse”. En udtalelse, der bygger på nogle ganske bestemte forestillinger om, hvad der driver bestyrelsers beslutninger i praksis, og hvordan styringskæden fra de politiske beslutninger i Folketinget og til den virkelighed, der møder elever og studerende, fungerer.
Der kan også sagtens opdrives kommunal- og regionspolitikere samt ikke mindst topembedsmænd i kommuner og regioner, der mener, at de har muligheder og redskaber til f.eks. at klare en mere balanceret elevfordeling, end hvad der kommer ud af konkurrencen mellem de selvejende ungdomsuddannelsesinstitutioner. Formanden for Region Sjælland har bl.a. udtalt, at ”Dele af Sjælland risikerer at blive uddannelsesørkener, fordi institutioner er nødt til at lukke som konsekvens af et darwinistisk uddannelsessystem. Derfor skal der gøres op med den rå taxameterstyring og selveje-struktur”.
Man kan også finde borgmestre og især kommunaldirektører og tekniske chefer besvære sig over selskabsgørelsen af de forsyningsenheder, der tidligere lå i kommunalt regi. Det var på mange måder lettere, da man kunne give instruktioner til enhederne om at understøtte kommunens forskellige planer. Nu skal man agere som ejer af et aktieselskab og tage hensyn til bestyrelser, der plejer selskabets interesser og ikke alle mulige andre hensyn.
I relation til kulturområdet, hvor man også i stort omfang har lagt drifts- og udviklingsopgaver ud i armslængde til selvejende institutioner, eller lignende konstruktioner, forklarede en topembedsmand fra Kulturministeriet mig engang, at han ikke brød sig om selvejemodellen. Fordi det altid ender med, at bestyrelsen og den daglige ledelse tager hinanden i hånden og beder politikerne om flere penge.
Bestyrelsesmodellen bliver stadig mere udbredt
Men selv med disse kritiske røster går det tilsyneladende indtil videre kun i én retning – nemlig at man fra det offentlige lægger flere og flere driftsopgaver ud i armslængde og sætte bestyrelser ind som et strategisk ledelsesorgan for institutioner og selskaber.
Figur 1: Bestyrelsesmodellen mellem offentlig forvaltning og privat virksomhed
Universiteter, gymnasier, sosu-skoler og VUC-centre blev selveje i løbet af 00’erne. Erhvervsskoler og seminarer havde været det i flere år. På forsyningsområdet selskabsgjorde man først el-distribution, så vand- og spildevand, de fleste kommuner har selskabsgjort deres varmeforsyning, og nu sker der noget på affaldsområdet. På kulturområdet har man i stort omfang altid haft styringen på afstand af det politiske i form af forskellige former for selveje, foreningseje, fondseje mv.
Vi har ikke set nogen bevægelser, der går den anden vej – det vil sige, at man trækker enheder ind i det offentlige bureaukrati igen, efter at have fungeret som selveje. Reguleringen af institutionerne, og dermed indsnævring af rammerne for bestyrelsers ageren, sker løbende, men vi har til gode at se en ændret styringsform, der fjerner bestyrelser. Tværtimod kommer der fra tid til anden forslag til yderligere områder, der kunne styres som selvejende institutioner. Senest har Venstre foreslået, at plejehjemmene skal styres af bestyrelser, men også hospitaler[1], grundskoler og biblioteker nævnes fra tid til anden som nye områder, hvor man kunne indføre selveje.
Vi har ikke set nogen bevægelser, der går den anden vej – det vil sige, at man trækker enheder ind i det offentlige bureaukrati igen, efter at have fungeret som selveje.
Figur 1 illustrerer nogle af de institutioner og virksomheder, der ligger i den grå zone mellem en forvaltningsmæssig styringslogik og en privat styringslogik. Man kunne også nævne det almene boligområde, erhvervsfremme- og turismeområde, en række socialinstitutioner, statslige ejede selskaber mv. I alt har vi nok ca. 4.000 institutioner og virksomheder i Danmark, hvor man har lagt opgaver ud med en bestyrelse som det strategisk ledelsesorgan, og hvor de er kendetegnet ved, at både politik og marked sætter rammerne for deres virke.
Derfor er det relevant at stille spørgsmålet, hvad denne model har bidraget med gennem tiden – både i relation til, at man tænker modellen ind på nye områder, eller hvis man på andre områder skulle ønske at afskaffe selvejet og dermed bestyrelsesmodellen.
Positiv betydning for samfundsøkonomien
Selveje-modellen er et resultat af de styringsreformer, der blev sat i værk i 1980’erne med modernisering af den offentlige sektor, og hvor velfærdssamfundets lighedslogik blev suppleret med incitamenter til en anden form for omhu med brug af offentlige midler. Det skete gennem incitamenter til at øge arbejdsudbuddet, at øge innovation og at forstå den offentlige sektor som væsentlig aktør i at sikre landets internationale konkurrenceevne. Det er blevet beskrevet som en introduktion af konkurrencestaten[2], hvor man begyndte at praktisere en anden form for governance-tænkning og ledelse, lagde pres på institutionerne med løbende rammebesparelser, indførte konkurrencelignende vilkår, arbejdede med målstyring og resultatkontrakter mv.
I forhold til slut 70’erne og start 80’erne, hvor vi med Knud Heinesens ord stod ved ”afgrundens rand”, må vi sige, at der er kommet styr på de offentlige finanser. Ikke mindst af offentlige institutioners forbrug. Det skyldes ikke kun bestyrelsesmodellen, selvejet og selskabsgørelsen, men et væsentligt element i dette er, at man fra centralpolitisk hold har kunnet gøre decentrale bestyrelser ansvarlige for en overskuelig institutionsøkonomi. Så på det parameter kan selvejet og bestyrelsesmodellen siges at have leveret.
Fusioner og stordriftsfordele i forsyningssektoren
Selveje eller selskabsgørelse bidrager til at skabe transparens mellem omkostninger og finansiering. Motivet for at selskabsgøre forsyningsselskaber var ikke mindst et ønske om at adskille dem fra den kommunale økonomi, så der ikke foregik en skjult skattebetaling via forbrugsafgifter. Det mål har man også opnået. Men samtidig med selskabsgørelsen kom der også en række regulatoriske krav, og det kan derfor være svært at afgøre selskabsgørelsens betydning for økonomien isoleret set. Men det kan konstateres, at mange forsyningsselskaber har opnået stordriftsfordele ved at fusionere og konsolidere sektoren, og som kun har kun ladet sig gøre som følge af selskabsgørelsen. I forbindelse med de fusioner, der er indgået landet over har der typisk været en bunden opgave med, at det skal føre til millionbesparelser over en årrække. De fusioner, vi kender til i sektoren, har over en bred kam leveret på det mål. Et eksempel er DIN Forsyning, som er en fusion af de tidligere forsyningerne i Esbjerg og Varde kommuner. Fusionen skulle give en administrative besparelse på 17 mio. kr. over 5 år. De var i mål med denne besparelser inden for 3 år.
Øget egenindtjening på kulturområdet
Udskillelse af opgaver til selvejende institutioner og aktieselskaber har også bidraget til at mobilisere ekstra private ressourcer og midler til at løfte opgaverne. Her er kultursektoren et godt eksempel. På museumsområdet falder det offentlige tilskud fra stat og kommune år for år, mens den samlede omsætning øges konstant. Tilskud fra fonde og private sponsorer, samt egenindtjening fra publikumsbesøg, udgør i dag ca. 60% af museernes samlede omsætning. For få år siden lå det tal på 40%. Paradoksalt nok har museer med størst succes med at finansiere deres egen vækst, lidt mest under corona-krisen. Ikke mindst fordi regeringen var relativt langsomme tilat forstå, at vi her reelt har at gøre med virksomheder, som er afhængige af folks mobilitet både nationalt og internationalt. Flere af de 14-15 museer, der stadig fungerer i kommunalt regi, har de senere år vist interesse for selveje. Men den interesse synes på det seneste at være blevet kølnet noget, når de ser, hvordan de udviklingsorienterede selvejende institutioner er blevet håndteret under corona-krisen. Så er det alligevel bedst at være beskyttet af det offentlige system, synes ræsonnementet at være. Hvilket i virkeligheden siger alt om potentialet i selveje-modellen, set i et samfundsøkonomisk perspektiv.
Øget frihed til innovation og nye partnerskaber
Endelig giver selveje eller selskabsgørelse bedre muligheder for privat-offentlige partnerskaber og dermed bidrag til både de offentlige og private virksomheders innovation og internationalisering. I vandsektoren ses mange eksempler på, hvordan offentligt ejede vandselskaber har fungeret som demonstrationsprojekter i forbindelse med private virksomheders eksportfremstød.
Samlet set kan der samfundsøkonomisk således at være en del i spil, hvis man udfordrer selvejemodellen eller selskabsgørelsen.
Hvad siger institutionerne selv?
Vi har spurgt ca. 25 nøglepersoner i uddannelsessektoren og 15 personer i forsyningssektoren, hvordan de oplever effekten af selveje eller selskabsgørelsen, når vi sammenligner med situationen før, hvor man var en mere integreret del af den offentlige forvaltning. De pågældende – bestyrelsesformænd og topledere – er blevet bedt om på 12-14 parametre at vurdere, hvorvidt selveje eller selskabsgørelsen har haft positiv eller negativ betydning set i forhold til den afløste styringsform. Parametrene er blevet vurderet på en skala fra 1-10, hvor 10 udtrykker meget positiv betydning og 1 meget negativ betydning, og 5 er udtryk for, at styreformen har haft neutral betydning, eller at fordele og ulemper går nogenlunde lige op.
Med det beskedne antal respondenter kan vi kun tale om indikationer på, hvad selveje eller selskabsgørelsen har leveret af resultater. Men ud fra besvarelserne har virkningen, set fra et institutions- eller selskabsperspektiv, været positiv på alle parametre, og det gælder både for uddannelsessektoren og forsyningssektoren.
Uddannelsessektoren
I uddannelsessektoren svarer nøgleaktørerne, at effekten af selvejet har været allermest positiv hvad angår:
- Ledelseskvalitet
- Effektivitet
- Lokalsamfundsnytte
- Innovation og trivsel
Figur 2: Vurdering af effekterne af selvejet, uddannelsessektoren
Herunder er givet et udpluk af udtalelser fra nøglepersoner i uddannelsessektoren. Der hvor selvejet har haft mindst positivt effekt, men dog positiv, handler det om:
- Samspil med centraladministrationen
- Uddannelsesdækning
- Samarbejdsorientering
Det med uddannelsesdækning og mangel på samarbejdsorientering knytter an til de indledende betragtninger fra hhv. Børne- og Undervisningsministeren og rådsformanden. Nogle mener, at konkurrencen mellem institutionerne er ført for vidt og at uddannelsesinstitutionerne i de mere tyndtbefolkede områder taber i konkurrencen, og at områderne mister vigtige uddannelsestilbud til de unge. Det er der givetvis eksempler på, men der er også eksempler på, at forudsætningen for at kunne opretholde et relevant og kvalitativt uddannelsestilbud i yderområder har været, at de lokale institutioner er blevet indlemmet i en større institution med flere ressourcer og andre muligheder for at udnytte stordriftsfordele. Børne- og Undervisningsministeriets institutionsanalyse fra 2019 viser, at nok har institutioner fusioneret, men antallet og spredningen af uddannelsesenheder er opretholdt.
Men jeg synes alligevel, at det er fair at sige, at konkurrencemindsettet i en række af de offentlige institutioner og selskaber er gået for langt. I erhvervslivet går konkurrence og samarbejde i stigende grad hånd i hånd. En moderne virksomhed ved godt, at man ikke med egne ressourcer alene kan løse sin opgaver mest effektivt, men at man er nødt til at række ud til samarbejde, også med konkurrenter, og derigennem gøre sig større, end hvad virksomhedens egne ressourcer og kapaciteter berettiger til. Her er man paradoksalt på mange måder bagefter i offentlige selvejende institutioner.
Forsyningssektoren
I forsyningssektoren handler de mest positive effekter af selskabsgørelsen om:
- Tiltrækning og fastholdelse af arbejdskraft
- Innovation
- Medarbejdertrivsel og medarbejderudvikling
- Ledelseskvalitet
Figur 3: Vurdering af effekterne af selvejet, forsyningssektoren
Altså effekter som er HR-relaterede. Herunder er der ligeledes et udpluk af udtalelser fra nøglepersonerne i forsyningssektoren, som uddyber overstående positive effekter.
Der hvor effekten af selskabsgørelsen har været mindst positiv, men igen dog over det neutrale niveau, er:
- Sikring af kritisk infrastruktur i samfundet
- Lavere takster
- Forsyningssikkerhed
Vi taler her om tre bundne opgave, som et forsyningsselskab er født med. Sådan var det, da de fungerede i kommunalt regi, og sådan er det stadigvæk. Derfor har styringsformen ikke påvirket disse parametre nævneværdigt. Det fremgår af citaterne, at man oplever, at selskaberne er blevet mere effektive, men når det ikke slår igennem i priserne skyldes det udviklingen i afgifter samt at selskaberne pålægges stadig flere opgaver relateret til klimasikring og lignende.
Mere eller mindre selveje?
Selveje og selvstyre er en relativ størrelse, for ingen institutioner og virksomheder befinder sig i et vakuum: De er underlagt lovgivning og regulativer. Man kan derfor vanskeligt analysere effekterne af f.eks. selvejet og bestyrelsesmodellen som et afgrænset fænomen, idet selvejet, og dermed bestyrelsens ledelsesrum, altid vil være betinget af varierende rammer.
Men alt er heller ikke perfekt. Der er til stadighed brug for at arbejde med udvikling af bestyrelsernes kompetencer og hvordan vi konstituerer og sammensætter de bedste offentlige bestyrelser.
Helt overordnet set går spørgsmålet om mere eller mindre selveje derfor på om man på den ene side gradvist bør indskrænke selvejet ved at øge reguleringen af selskaberne og institutionerne- måske i en sådan grad at de trækkes helt tilbage i den offentlige forvaltning. På den anden side kan man give institutionernes og virksomhedernes bestyrelser mere frihed og handlerum til selv at træffe beslutninger.
Vores lille analyse har indikeret, at der er mange positive effekter af selvejet og selskabsgørelsen, der risikerer at gå tabt, hvis man bevæger sig i retning af øget regulering og tilbagetrækning.
Men alt er heller ikke perfekt. Der er til stadighed brug for at arbejde med udvikling af bestyrelsernes kompetencer og hvordan vi konstituerer og sammensætter de bedste offentlige bestyrelser. Der er også til stadighed behov for at arbejde med rammerne for dialogen mellem bestyrelserne og centraladministrationen henholdsvis kommunerne om de politiske målsætninger med institutionerne og virksomheder, som bestyrelserne er sat ind for at varetage på samfundets vegne.
Men det store spørgsmål, som denne lille analyse rejser, er, om svaret på problemstillinger omkring de selvejende institutioner og offentligt ejede selskaber altid skal være yderligere regulering og dermed indskrænkning af det decentrale ledelsesrum. Kunne svaret ligeså godt være, at vi skal forbedre samtalen mellem selvstændige institutioner og selskaber om, hvordan vi i fællesskab får løst de store samfundsmæssige udfordringer?
[1] Det skal dog nævnes, at sygehusene før kommunalreformen i 1970 fungerede som selvejende institutioner, og Hovedstadens Sygehusfællesskab helt til den seneste strukturreform i 2007, hvor det overgik til Region Hovedstaden.
[2] Ove Kaj Pedersen, Konkurrencestaten, 2011
