OPP eller Offentligt Privat Partnerskab, som forkortelsen dækker over, er en organiseringsform, der bruges til større anlægs- og driftsprojekter. Kort sagt går OPP ud på, at det offentlige (stat, region eller kommune) indgår i et samarbejde med en privat aktør om udvikling og drift af anlægsprojekter, såsom skoler, svømmehaller, parkeringshuse etc. OPP-modellen har været brugt i mange år i England, men det er først i de senere år, at modellen for alvor har vundet indpas i Danmark.
Hvad kendetegner OPP?
OPP er en organiseringsform, der bruges til at løse offentlige bygge-og anlægsopgaver i et samarbejde med en privat aktør. Den private aktør er hovedansvarlig for design, drift, anlæg, vedligehold og finansiering, mod at den offentlige aktør (stat, region eller kommune) binder sig for en kontraktperiode på oftest 15-25 år.
I kontraktperioden betaler den offentlige aktør et fast beløb for brug og drift af anlægget. Kontrakten vil typisk indeholde en række funktions- og servicekrav, der skal opfyldes af den private aktør, for at skabe konsistens i kvaliteten af ydelserne igennem hele kontraktens løbetid. Der kan ligeledes indsættes klausuler i kontrakten, der medfører en lavere betaling fra den offentlige aktørs side, hvis ikke den private aktørs leverancer lever op til det aftalte. Ideen med dette er at sikre en rettidig og ensartet leverance af anlæg og ydelser.
OPP er altså kendetegnet ved, at man samler flere entrepriser i en samlet kontrakt, der strækker sig over en lang årrække. Her adskiller OPP sig markant fra „normale“ offentlige udbud, hvor der typisk vil være et udbud gående på design/projektering, et udbud på byggeri, et udbud på vedligehold og et udbud på drift. I OPP samles alt dette i et udbud, og derigennem skulle man gerne kunne opnå en bedre totaløkonomi og et bedre samlet overblik over projektet. Det er kendetegnende for et OPP-samarbejde, at man ved at gennemgå hele opgaven, fra design til vedligehold, systematisk kan fordele risici mellem den private og offentlige aktør, så den part, der har bedst mulighed for at påvirke en given faktor, tager ansvar herfor. Et eksempel herpå kan være en skole, hvor den offentlige aktør fastlægger behovet og de overordnede krav til skolen, og den private aktør vurderer, hvilke materialer mv. der passer bedst til opgaven.
Dog er det vigtigt at understrege, at det er den private aktør, der står for „rammerne“ – skole, svømmehal, bibliotek etc., men den offentlige aktør, der leverer „indholdet“ – undervisning, pleje mv.
Eksempler på OPP
Der har i de senere år været en voksende aktivitet inden for OPP-samarbejder, og der findes derfor flere eksempler herpå.
- Helsinge skole og svømmehal i Gribskov – En kombination af skole til 750 elever, fritidsordning, svømmehal og bibliotek. Projektet skal tages i brug 1. september 2012, og den private aktør står for drift og vedligehold over en periode på 25 år.
- Daginstitution i Skanderborg – Danmarks største daginstitution med plads til ca. 250 børn i vuggestue og børnehave. Daginstitutionen er et OPP med forpligtet offentligt ejerskab, hvilket betyder, at Skanderborg Kommune har ret og pligt til at købe institutionen ved udløbet af den 30-årige kontrakt. OPP-projektet i Skanderborg skiller sig ud ved, at det er et relativt lille anlægsprojektpå 42 mio. kr., hvor OPP normalt bruges til anlægsprojekter på over 100 mio. kr.
- Skattecenter Haderslev – Et OPP med privat finansiering og privat ejerskab ved kontraktens udløb. Kontrakten har en løbetid på ti år, og herefter kan SKAT fortsætte som lejer på almindelige vilkår.
- P-Hus i Aarhus – P-huset i Aarhus er et OPP med brugerbetaling. Det vil sige, at den private aktørs indtjening afhænger af, i hvor høj grad parkeringspladserne bliver anvendt. Projektet er struktureret sådan, at parterne deles om både risici og overskud ved projektet.
- Byretterne i Herning, Holbæk, Holstebro og Kolding – Her har man samlet flere bygningsopførelser i ét projekt, da bygningerne i høj grad har samme funktion. Projektet har en samlet værdi af 514,7 mio. kr., og kontrakten løber i 30 år.
- Rigsarkivet – Rigsarkivet på Kalvebod Brygge var det første statslige OPP. Man valgte OPP, da der var særlige behov for bygningen. Kon-trakten løber 30 år, og ved ophør har staten en købsoption, ligesom den private aktør har en salgsoption.
Hvornår kan OPP anvendes?
Ifølge Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan der være flere fordele ved at gennemføre et projekt som OPP, men det kræver dog, at det valgte projekt egner sig til en OPP-organisering. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen konkluderer, at et OPP-projekt bør inkludere design, projektering, anlæg, drift og vedligeholdelse, før man overvejer at bruge OPP-modellen.
Derfor er det i forbindelse med større anlægsopgaver, for eksempel skoler, rådhuse, parkeringshuse mv., at man ser OPP-projekter, og det er ofte gældende, at projekternes samlede værdi overstiger 100 mio. kr. For at vurdere, om en givent projekt egner sig til OPP, kan man stille følgende fem spørgsmål.
- Er der i projektet både design anlæg og drift? – Det er selve ideen med et OPP, at hele pakken, fra projektering til drift og vedligeholdelse, giver den private aktør mulighed for at skabe totaløkonomiske fordele i udførelsen.
- Er der mulighed for at skabe totaløkonomi? – Selvom et projekt indeholder „hele pakken“, er det ikke givet, at der kan komme totaløkonomiske fordele ud af projektet. Det er derfor vigtigt, at den offentlige aktør undersøger mulighederne for totaløkonomiske fordele, for hvis ikke de er til stede, vil der ikke være private aktører, der er interesserede i at løfte opgaven.
- Er den samlede projektramme af en størrelse, der giver mulighed for OPP? – Grundet de mange forskellige omkostninger i forbindelse med et OPP-projekt, skal projektet være af en vis størrelse, for at det giver mening for den private aktør. Ofte har der været anbefalinger om, at et OPP-projekt skal beløbe sig til mindst 100 mio. kr. for at give totaløkonomiske fordele, men der har også været succesfulde OPP-projekter til mindre beløb, såsom den førnævnte daginstitution i Skanderborg.
- Er der private aktører med lyst, mulighed og kompetencer til at løfte opgaven? – Hvis et OPP-projekt skal ende med succes, kræver det, at der er private aktører, der kan løfte opgaven, enten selvstændigt eller i et konsortium. Problemet kan være tosidigt, dels teknisk know-how, dels evnen til at finansiere projektet.
- Er der politisk vilje til at binde sig for en periode på 15-30 år? – Hvis et OPP-samarbejde skal lykkedes, er det vigtigt, at der er politisk vilje til at binde sig for en lang periode, samt at overlade mange af detaljerne i projektet til den private leverandør.
Fordele ved OPP
OPP-kontrakerne løber typisk mellem 15-30 år, og eftersom OPP først for alvor er blevet brugt inden for de seneste fem år, kan det være svært at udlede fordele ved OPP for hele kontraktens løbetid. Det er dog muligt at identificere nogle fordele ved OPP, specielt angående projektering og anlæg.
De foreløbige erfaringer fra Danmark viser, at OPP-projekter bliver færdige til tiden, eller endog hurtigere, end projekter, der ikke er organiseret som OPP. Det passer godt med de erfaringer, man har fra England. I England har man brugt OPP (eller lignende organisationsformer) siden første halvdel af 90’erne. Erfaringerne fra England viser, at kun 24 % af OPP-projekterne blev forsinket, mod 70 % af de projekter, der ikke var organiseret som OPP. Af de 24 %, var 92 % forsinket i maksimalt to måneder. Når det gælder overholdelse af budgettet, er der ligeledes gode erfaringer fra England. 73 % af ikke-OPP-projekterne gik over budgettet, hvorimod kun 20 % af OPP-projekterne gik over budgettet. Af de 20 % skyldtes størstedelen, at den offentlige aktør udvidede bestillingen efter kontraktens indgåelse.1 Fordelene ved OPP-projekter er derfor i høj grad økonomiske og tidsmæssige i det korte perspektiv. Det skyldes antageligt, at den private aktør selv står for finansieringen og derfor taber penge i tilfælde af, at projektet bliver forsinket. Det formodes ligeledes, at der vil være en økonomisk gevinst over tid, da kontrakternes lange løbetider fordrer, at den private aktør vælger løsninger og byggematerialer, der kan holde i hele kontraktens løbetid.
Offentlig styring af OPP-projekter
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen anbefaler, at den offentlige part overlader detailstyringen til den private aktør, for derigennem at opnå de største totaløkonomiske fordele. Generelt vil det være en god ide, hvis den offentlige aktør kun blander sig i de vigtigste detailspørgsmål efter etableringen af kontrakten. Dog er det anbefalelsesværdigt at oprette en styregruppe, bestående af repræsentanter for begge aktører, til at følge processen, både under anlægsfasen, men også senere i driftsfasen. En sådan styregruppe vil kunne indtage en rolle, der kan minde om en bestyrelse eller et repræsentantskab, hvor de administrerer udførelsen af kontrakten.
Noter
1 Regeringen, Handlingsplan for Offentlige-Private Partnerskaber, 2004, s. 9
