Hvilke strategiske overvejelser skal ejere og virksomheder i forsyningssektoren gøre sig, inden de beslutter sig for at fusionere eller indgå et forpligtende samarbejde med andre forsyningsvirksomheder?
Denne artikel gennemgår nogle af de overvejelser, som virksomhedens ledelse og ejere bør gøre sig under forberedelsen af en fusion. Artiklen berører nogle centrale juridiske emner, som oftest er væsentlige elementer i processen om forberedelse af et samarbejde. Der er derudover mange strategiske, praktiske og økonomiske forhold, som er væsentlige at få afklaret.
Strategiske overvejelser
Forsyningerne møder hele tiden skrappere krav om effektivisering og professionalisering. Regeringens forsyningsstrategi, som blev offentliggjort den 15. september 2016, bekræfter, at der også i fremtiden vil være et stigende fokus på, at forsyningsvirksomhederne skal levere effektiv forsyning af høj kvalitet til en skarp pris. Hertil kommer, at miljø- og klimastandarder bliver højere og mere forpligtende for forsyningerne. Medarbejderne stiller større krav til indhold og rammer for arbejdet, herunder det faglige fællesskab, som er nødvendigt for at kunne leve op til de andre krav til virksomhederne.
For at kunne imødekomme ejernes og regulators krav til fremtidens forsyning bliver det relevant for stadig flere forsyningsvirksomheder – kommunale eller private/forbrugerejede – at have samarbejder med andre forsyningsvirksomheder som et element i opgaveløsningen og dermed strategien for virksomheden. En beslutning om at undersøge mulighederne for at indgå i et samarbejde eller en sammenlægning med en eller flere andre forsyninger kan være baseret på forskellige konkrete eller generelle forhold.
I dag er der en række mindre vand- og spildevandsselskaber, der kan se, at indtægtsrammereguleringens effektiviseringskrav inden for en (kortere eller længere) årrække vil gøre det vanskeligt for virksomheden at opfylde lovgivningens krav til virksomhedens priser. Tilsvarende oplever varmeforsyningsvirksomheder, som har relativt høje faste omkostninger, at deres kunder ser efter andre muligheder for opvarmning for at reducere varmeregningen. Forventningen om stordriftsfordele og synergier ved at slå virksomheder sammen eller løse opgaver i fællesskab kan forbedre virksomhedernes muligheder for at leve op til fremtidens krav til effektiviseringer.
Et samarbejde eller en fusion kan også være løftestang for at gøre forsyningen til en stærk samarbejdspartner for den eller de kommuner, som virksomheden servicerer, og for erhvervsvirksomhederne i forsyningsområdet. Ved at levere kvalificeret og prisstærk forsyning vil industrivirksomhederne finde kommunen attraktiv i konkurrence med andre.
Også manglen på kvalificeret personale eller udsigten til, at dette kan blive en reel udfordring, vil også kunne få en forsyning til at søge samarbejdspartnere. Større volumen kan give grundlag for større fagligt fællesskab.
Nogle virksomheder eller disses ejere er ikke i dag udfordret på nogle af disse forhold. Derimod kan muligheden for at være med til at sætte rammerne for et stærkt forsyningsselskab i regionen være en motivation, som vil kunne få de veldrevne og større forsyninger til at søge samarbejde.
Valg af samarbejdspartner
De optimale rammer for et samarbejde mellem to eller flere forsyningsvirksomheder vil afhænge af de involverede virksomheder. Beslutning vil være baseret på politiske ønsker samt praktiske, økonomiske og juridiske forudsætninger. I det følgende fokuserer vi på nogle af de juridiske forhold, som virksomhederne og deres ejere skal være opmærksomme på ved beslutningen om, hvem man ønsker at samarbejde med, og hvorledes man vil samarbejde.
Kommunalt ejet eller forbrugerejet?
Ejerskabet har stor praktisk betydning for en fremtidig drift af forsyningsvirksomheden. Hvis en kommunalt ejet forsyningsvirksomhed fusionerer med en privat ejet eller forbrugerejet forsyningsvirksomhed, er det vores vurdering, at samhandlen mellem ejerne og virksomheden vil blive udbudspligtig. Hvis forsyningsvirksomheden er organiseret med et selvstændigt serviceselskab, vil de øvrige selskaber i forsyningsorganisationen kunne blive udbudspligtige af de ydelser, som forsyningerne køber af det selvstændige serviceselskab. Det samme vil gælde, hvis en kommunalt ejet af en privat ejet forsyningsvirksomhed ønsker at etablere et fælles serviceselskab. I denne sammenhæng har karakteren af ejerskabet derfor betydning – lige børn er lettest at få til at lege.
Ovenstående gælder, hvis kommunen og forbrugerkollektivet ønsker at opretholde et fælles ejerskab. Hvis der derimod er tale om, at kommunen eller forbrugerne ønsker at afhænde deres forsyningsvirksomhed, vil udbudsspørgsmålet ikke være en udfordring.
Valg af forsyningsarter
Som vi allerede har set på forsyningsområdet, kan fusioner gennemføres med fokus på den geografiske afgrænsning af forsyningsområderne og dermed på tværs af forsyningssektorerne – ved etablering af såkaldte multiforsyninger. Statsforvaltningen har i en udtalelse fra 2015 anerkendt, at fusion af kommunalt ejede multiforsyninger kan finde sted, selvom de oprindelige forsyningsvirksomheder ikke nødvendigvis varetager alle de samme opgaver. Hensynet bag en fusion og de fordele, som fællesskabet opnår ved det, kan efter omstændighederne veje tungere end det kommunalretlige lokalitetsprincip.
Vi oplever også, at der bliver etableret større enheder med kun en enkelt eller få forsyningsaktiviteter. Hvis de deltagende partner alene ønsker fusion af en enkelt forsyningsaktivitet, er det naturligvis vigtigt for de forsyningsvirksomheder, som har flere forsyningsaktiviteter, at vurdere konsekvenserne heraf. Gevinsterne ved et større samarbejde på et område kan være dyrt for de forsyningsarter, som efterfølgende skal drives alene. Der kan imidlertid være forhold, som gør, at det kan være attraktivt for ejerne at etablere forskellige samarbejdsformer på forskellige forsyningsområder og dermed organisere kommunens forsyningsaktiviteter på en ny måde.
Et eksempel herpå kan være spørgsmålet, om kommunens varmeforsyningsaktiviteter skal organiseres og drives sammen med kommunens vand- og spildevandsforsyning, eller om varmeforsyningen er mere naturligt knyttet til et fælleskommunalt affaldsforbrændingsanlæg, som producerer varmen.
Ud over de strategiske og praktiske overvejelser i forbindelse med ændring af den nuværende organisering af forsyningsaktiviteterne, er det vigtigt at være opmærksom på, at der efter de gældende regler kan være regulatoriske konsekvenser ved en omorganisering. De gældende regler i den såkaldte stoplov, som fastsætter regler om modregning i kommunernes bloktilskud ved salg eller omstrukturering af vand- og spildevandsforsyningsaktiviteter, indebærer efter omstændighederne, at en opdeling af en koncern med vand, spildevand, varme og affald kan medføre modregning i kommunens bloktilskud, selvom kommunen ikke modtager andet vederlag end ejerandele i de nye organisationer.
Mange eller få samarbejdspartnere
En anden væsentlig overvejelse vil være, hvor mange parter man ønsker at samarbejde med. Et samarbejde mellem flere forsyninger kan give større kapacitet, større robusthed og efter omstændighederne mulighed for bedre udnyttelse af stordriftsfordele og synergier.
Et samarbejde mellem flere parter indebærer imidlertid også mindre indflydelse for den enkelte ejer og dermed et større behov for fleksibilitet og kompromiser. Parternes indflydelse og beskyttelse af særlige interesser skal reguleres og beskrives omhyggeligt i en ejeraftale og i de fremtidige selskabers vedtægter.
Tilsvarende vil det også stille store krav til ejerkommunernes koordinering på myndighedsområdet, hvis den fusionerede forsyningsvirksomhed skal have de optimale muligheder for at realisere effektiviseringsgevinster mv. Hvis flere ejerkommuner stiller meget forskellige krav til en fælles forsyningsvirksomheds drift af fx spildevandsanlæg mv., kan det være vanskeligt for ledelsen at sikre en effektiv drift, fordi driften må tilrettelægges forskelligt for de enkelte geografiske områder i stedet for samlet.
Samarbejdsmodellen
Valg af samarbejdsform er i høj grad afhængig af formålet med samarbejdet og deltagernes krav om frihed og indflydelse på de enkelte forsyningsaktiviteter.
Beslutningen om samarbejde kan være en enkel tilkendegivelse af, at parterne indgår ad hoc-aftaler om enkeltopgaver, som let kan udvides eller indskrænkes efter behag. Det er op til den enkelte deltager, hvilke typer opgaver parterne skal samarbejde om, og hvor intensivt samarbejdet skal være.
Et mere forpligtende samarbejde – uden at give køb på kommunens suveræne ejerskab til forsyningsanlæg mv. – ligger i etablering af et fælles serviceselskab, som varetager administrations-, anlægs- og driftsopgaver for de deltagende forsyninger. Serviceselskabet giver gode muligheder for at optimere drift og administration og udnytte medarbejderressourcer bedre. Denne samarbejdsform kan imidlertid indebære et større administrativt arbejde, f.eks. med at håndtere flere bestyrelser på tværs af organisationerne. Endvidere kan forskellige serviceniveauer, regnskabsprincipper mv. i forsyningsselskaberne indebære en begrænsning i muligheden for at opnå de ønskede stordriftsfordele og synergier. Juridisk er der stor grad af frihed for de enkelte deltagere, men hvis formålet skal opnås, er der behov for praktisk koordinering og fleksibilitet for at kunne ensrette og effektivisere driftsopgaverne.
Hvis ejerne ønsker at opnå synergier ved samtænkning af investeringer og udformning af forsyningsanlæg, er det mere oplagt at etablere et fælles ejerskab til forsyningsvirksomhederne. Det kan være et fælles holdingselskab, hvor de enkelte forsyningsområder fortsat er organiserede i selvstændige selskaber med selvstændige takster mv. Denne model er populær i den kommunale forsyningssektor, fordi lovgivningen ikke hidtil har givet mulighed for at differentiere taksterne i et fælles selskab, som f.eks. ejede spildevandsanlæg i to kommuner, hvor anlæggene kunne have meget forskellig alder og kvalitet. Kommunernes ejeraftale og vedtægterne for de enkelte selskaber kan give de enkelte ejerkommuner en vis grad af selvstændig indflydelse på selskaberne, som leverer inden for kommunens forsyningsområde. Hvis man ønsker at opnå de effektiviseringsgevinster mv., som oftest er formålet med etablering af en fælles forsyning, er det dog vigtigt at give bestyrelse og direktion råderum til at søge at opnå de ønskede effektiviseringer.
Med ændringen af vandsektorloven i marts 2016 er det blevet muligt at differentiere taksterne i et vand- eller spildevandsselskab i forbindelse med en fusion. Det vil imidlertid indebære krav om ensretning af leveringsvilkår over for kunderne. Derudover vil det kræve en høj grad af koordinering af kommunernes myndighedsudøvelse. Det er muligt for flere ejerkommuner at overlade myndighedsopgaverne helt eller delvist til en af kommunerne. Der er imidlertid oftest politiske og praktiske forhold, der gør det vanskeligt at gennemføre.
Økonomi og kontraktgennemgang før fusion
Formålet med en økonomi- og kontraktgennemgang er at sikre, at en kommune i en fusion kender eventuelle forpligtelser, som kan være omkostningstunge eller ressourcekrævende for en fælles virksomhed. Dette kan have betydning for værdiansættelsen af de fusionerende virksomheder (og dermed ejerfordelingen). Alternativt kan det være relevant at aftale, hvorledes sådanne særlige forpligtelser skal håndteres.
Der er ikke en lovbestemt pligt for en kommune eller en offentligt ejet virksomhed til at gennemføre en såkaldt due diligence – en økonomi- og kontraktgennemgang. Ejere og ledelse skal imidlertid være opmærksomme på, at parterne vil have et fælles ansvar for den samlede virksomhed efter fusionen.
Behovet for en gennemgang af virksomhedernes forhold vil afhænge af, hvor godt parterne kender hinandens virksomheder. Jo mindre man ved om den anden virksomhed, des mere oplagt er det at foretage en gennemgang.
Gennemgangen bør omfatte selskabsdokumenter såsom vedtægter, ejerbog og bestyrelsesreferater. Dertil kommer gennemgang af kontrakter og andre dokumenter, der har stor økonomisk betydning, eller som i øvrigt er væsentlige for driften, udledningstilladelser, miljøforhold mv.
Et vigtigt element i en due diligence er at få afdækket, om der er forhold i en af de fusionerende virksomheder, som gør, at fusionen alligevel ikke er hensigtsmæssig. For forsyningsvirksomheder kan der både være finansielle, juridiske eller politiske forhold at tage hensyn til. Typisk vil det være politiske forhold, som er afgørende herfor. Det kan eksempelvis være forhold, der kan blive rejst i den offentlige debat efter fusionen. Men ejernes og ledelsens forpligtelse til at handle økonomisk forsvarligt underbygger, at man bør sikre sig et vist kendskab til forholdene i den virksomhed, man bliver medejer af.
