Uddannelses- og kulturinstitutioner er selvejende og med selskabsgørelsen af forsyningsområdet er ansvaret for leveringen af kerneydelser til borgere inden for både forsyning, uddannelse og kultur lagt ud i armslængde. Hvordan sikrer man så – om muligt – at institutionernes og selskabernes interesser matcher kommunens strategier og mål? Niels Højberg, stadsdirektør i Aarhus Kommune, giver indsigt i de muligheder og begrænsninger, som landets næststørste kommune har for at påvirke selvejende institutioner og virksomheder.
Et ultrakort overblik over mulighederne for påvirkning
De formelle styringsrammer for offentligt ejede selskaber og selvejende institutioner er komplekse, og der findes mange måder, en kommune kan påvirke disse selskaber og institutioner på. For at give et kort overblik, er de forskellige virksomhedstyper sammenlignet i figur 1 i forhold til deres strategiske og styringsmæssige rammer (grå felter).
Figur 1: Sammenligning mellem forskellige virksomhedstyper i forhold til deres strategiske og styringsmæssige rammer
Denne artikel fokuserer på den politiske dagsordens betydning for kommunens muligheder for at påvirke disse selskaber. For én ting er de formelle styringsrammer, som er opridset i tabellen. En anden er den praktiske virkelighed, hvor det politiske klima, begrænset tid, enkeltsager og sektorspecifikke dagsordener hele tiden opstår og skaber nye betingelser. Vi giver et indblik i situationen i Aarhus Kommune set fra stadsdirektørens perspektiv.
Fælles dagsorden: Et effektivt og centralt værktøj for kommunen
Lad os starte med de områder, hvor kommunen har gunstige vilkår for at kunne påvirke de mål og strategier, som offentligt ejede selskaber forfølger. Det gælder særligt de store strukturelle områder som forsyning og infrastruktur.
Over de seneste 10 år er en lang række forsyningsselskaber selskabsgjort – senest AffaldVarme i Aarhus, som blev selskabsgjort per 1. januar 2020. ”Det har vi jo gjort primært, fordi det gjorde det meget nemmere for AffaldVarme at kunne gå i dialog og gå i samarbejde med breddevirksomheder om klima- og miljøløsninger. Så det har egentlig været en direkte afledt effekt af ønsket om at være meget proaktive i den grønne omstilling,” fortæller Niels Højberg.
Netop den grønne omstilling er overskriften, som stjæler opmærksomheden både på det politiske niveau, i den kommunale forvaltning og ude i selskaberne. ”Uden at blinke tror jeg nok, vi er den kommune, der gør mest konkret og afsætter flest midler til at sikre den grønne omstilling. Det er klart, at de store forsyningsvirksomheder spiller en helt afgørende rolle. Især AffaldVarme og Aarhus Vand,” forklarer Niels Højberg.
Ifølge Niels Højberg er det uden tvivl den politiske vilje og den relativt høje grad af enighed om at sætte den grønne omstilling på dagsordenen, der gør det muligt at påvirke forsyningsselskaberne i retning af kommunens strategier og mål på området. ”Tidligere handlede det mere om aktiverne og aktivernes betydning, sikker drift, god reinvestering. Der var det mere det økonomiske hensyn til at bevare aktivernes værdi, der var i fokus. Det er i højere grad en diskussion om, hvordan de store offentligt ejede virksomheder kan bidrage til klimaomstillingen,” fortæller Niels Højberg.
Den grønne omstilling kommer derfor til at definere strukturdagsordenen, og det vil være de linjer, som man i forvaltningen vil forsøge at få til at spille i byrådet og ude i bestyrelserne for selskaberne.
Konkret betyder en fælles grøn dagsorden, at det prioriteres på alle niveauer i kommunen og helt ud i selskaberne. Dermed er forvaltningen og selskaberne allerede på bølgelængde: Når Aarhus Kommune melder nye klimaambitioner ud, så er det allerede højt på dagsordenen i forsyningsselskaberne, og frem for at diskutere, hvorvidt den grønne omstilling overhovedet skal prioriteres, så kan man gå direkte til sagen og finde grønne løsninger. Dermed bliver det også nemmere at kalibrere selskabernes strategier og mål med kommunens.
Det er svært, når der ikke er enighed om dagsordenen
Helt så ligetil er det ikke, når det kommer til uddannelses-, social- og velfærdsområdet. Her er dagsordenerne naturligvis forskellige på tværs af de tre områder, men også i langt højere grad præget af konflikt og uenighed i byrådet, end det er tilfældet på forsyningsområdet. Det gør det betydeligt vanskeligere at sikre én fælles linje i kommunen, som institutioner og selskaber på området kan pejle sig i retning af.
”Mange af de her ting er jo konfliktfyldte i byrådet. Og det kan være rigtig svært at få lavet sådan en linje,” fortæller Niels Højberg. Uden en fælles linje bliver det dermed også vanskeligere for de kommunalt udpegede bestyrelsesmedlemmer at følge kommunens eksempel.
Mange af de her ting er jo konfliktfyldte i byrådet. Og det kan være rigtig svært at få lavet sådan en linje.
Niels Højberg
Niels Højberg fremhæver i den forbindelse et konkret eksempel fra opgaveudvalget, som skal forberede det nye byråd, der bliver valgt næste år. Her har man lavet en oversigt over alle de områder, hvor kommunen havde udpeget bestyrelsesmedlemmer. Der er tale om så mange poster, at byrådsmedlemmerne ikke kan udfylde dem alle, og derfor er ca. halvdelen af de udpegede bestyrelsesmedlemmer partiudpegede og ikke medlem af byrådet. Dermed er de også langt væk fra den kommunale praksis, og deres eneste ophæng er, som Niels Højberg forklarer, partiet og partiarbejdet.
”Og det vil sige, at muligheden for at påvirke deres [partiudpegede bestyrelsesmedlemmer, som ikke er medlem af byrådet] gøren og laden eller hjælpe dem til at have en ordentlig baggrund for at agere i det – den er udfordrende. Der er ingen direkte connects mellem kommunens administration og de folk, der sidder i de her bestyrelser,” siger Niels Højberg. Dermed er det svært for kommunen at informere disse bestyrelsesmedlemmer omkring kommunens mål og ambitioner.
I har altså ingen instruktionsbeføjelser over for disse bestyrelsesmedlemmer, men der er en efterspørgsel efter at vide mere om fx Aarhus-fortællingen og indgå i dialogfora omkring dette fra bestyrelsesmedlemmerne.
”Det er jeg enig i. Men jeg tror, at den konklusion, der er draget i opgaveudvalget, er, at mange af de her dialoger viger for sagerne. Det er jo sagerne, der optager politikerne, og ikke så meget de strategiske dialoger. Og den her byrådsperiode har været kendetegnet ved en langt højere grad af aktivisme på enkeltsager, end vi normalt plejer at opleve,” fortæller Niels Højberg.
Kunne du forestille dig, at I i Aarhus ville gøre noget særligt ift. bestyrelserne? Fx uddannelses- og kompetencemæssigt eller ved at give indsigt i kommunens ambitioner?
”Jeg tror ikke, det er viljen, der er udfordringen, det er tid og fokus. Og at der er for mange enkeltsager, som fylder. Vi må erkende, at det er få byrådsmedlemmer, som prioriterer uddannelse ift. bestyrelsesposter. Man skal passe på med tid og at sætte noget i værk, som ikke får gennemslag,” forklarer Niels Højberg.
Større uenighed omkring retningen, et højere politisk konfliktniveau og større fokus på enkeltsager gør altså den kommunale påvirkning af selskaber og institutioner langt mere vanskelig og sporadisk, når det kommer til uddannelses-, social- og velfærdsområdet. Læg dertil, at mange bestyrelsesmedlemmer har en travl hverdag og begrænset tid, så bliver det tydeligt, at værdien af én fælles dagsorden, som alle kan læne sig op ad, ikke kan undervurderes.
Kultursektoren er lidt sin egen
Kulturområdet adskiller sig på flere måder både fra forsyningsområdet samt uddannelses-, social-, og velfærdsområdet. Her har institutionerne ikke et direkte kommunalt udsyn, men mere et nationalt eller internationalt. De er altså ikke kommunale i samme forstand, og selvom kommunen er repræsenteret med bestyrelsesmedlemmer så er det mere en dagsorden om at gøre byen attraktiv, der er i fokus. Det internationale udsyn gælder især de tre store kulturinstitutioner ARoS, Moesgaard Museum og Den Gamle By. ”Her er der ikke en ambition om, at de skal spille efter en bestemt Aarhus-logik, for de spiller på en anden bane. Det er andre dagsordener, der er på spil,” forklarer Niels Højberg.
Dagsordener lader sig ikke begrænse af styringsrammer
Dermed tegner der sig et meget varieret billede af kommunens muligheder for at påvirke offentligt ejede selskaber og institutioner. Den konkrete dagsorden og hvorvidt der kan findes fælles fodslag, spiller en stor betydning for kommunens muligheder uafhængigt af de formelle styringsrammer, som området er underlagt.
I virkelighedens politiske hverdag, hvor enkeltsager og konfliktfyldte dagsordener fylder, bliver kommunens muligheder for at påvirke de beslutninger, der træffes ude i bestyrelseslokalerne, konstant udfordret og begrænset. Og omvendt går det hele lettere, når der er enighed om dagsordenen, som det er tilfældet på forsyningsområdet.
En del af forklaringen på dette ligger naturligvis i forskellene på de formelle styringsrammer på tværs af forsynings-, uddannelses-, social- og kulturområdet. Der tegner sig dog også et billede af, at enighed omkring en fælles dagsorden (som fx den grønne omstilling) kan overskride de formelle styringsrammer og sikre, at decentrale beslutninger justeres efter kommunens strategier og mål på området.
