Selvejende institutioner i konkurrencestaten

På en konference i efteråret 2011, afholdt af Erhvervsskolernes Bestyrelsesforening og Pluss Leadership, omhandlende de strategiske udfordringer for de selvejende uddannelsesinstitutioner, introducerede professor Ove Kaj Pedersen, CBS, konkurrencestaten. Konkurrencestaten er ifølge Ove Kaj Pedersen afløseren for velfærdsstaten, som i længden ikke har kunnet levere løsningerne på de samfundsmæssige udfordringer i de senere års stadig mere globale virkelighed.

Ove Kaj Pedersens oplæg satte rammerne for dagens diskussioner om de strategiske udfordringer, bestyrelserne står overfor i dag samt de strategiske udfordringer, deres institutioner kan komme til at stå overfor i fremtiden. Dagens Dagsorden har efterfølgende inter­viewet Ove Kaj Pedersen og bringer her et uddrag af hans hoved­synspunkter om dels uddannelsessystemets udfordringer, dels den offentlige sektors fremtidige organisering, herunder de selvejende institutioners rolle og funktion i denne. 

Udfordringer for uddannelsessektoren 

Ove Kaj Pedersen mener, at de udfordringer, uddannelsessektoren står overfor, hænger sammen med de udfordringer, Danmark som nationalstat står overfor. Det skyldes, at uddannelsessystemet er nøglen til Danmarks overlevelse, og sådan har det altid været. Det betyder også, at når der har været store omvæltninger i dansk uddan­nelsespolitik, så har baggrunden været ændringer i den internatio­nale økonomi. Tidligere har det bl.a. drejet sig om omvæltningerne i forbindelse med krigen i 1864 og 2. verdenskrig, og den seneste store omvæltning kom med Murens fald og Sovjetunionens sammenbrud.

Murens fald var starten på globaliseringen af økonomien og dermed startskuddet til konkurrencestaten. Efter Murens fald har nationalsta­ter ikke længere konkurreret på militær magt, men i stedet på deres respektive befolkningers kompetencer og innovative evner.

Da Bill Clinton blev indsat som amerikansk præsident i 1993 bekendtgjorde han, at vi nu befandt os i en global økonomi, hvor alle nationer på jorden konkurrerer mod hinanden. Det var Clinton, der startede, men Nyrup og resten af EU, med EU-kommissions formand Jacques Delors i spidsen, fulgte hurtigt trop.

I starten af 1994 udarbejdede EU en hvidbog om kompetence, kon­kurrence og innovation, hvilken blev starten på Lissabon-strategien, der igen førte til det uddannelsessystem, vi har i dag. Resultatet blev, at man ikke længere skulle konkurrere på pris og omkostninger, men på kompetencer og innovation. Tidligere konkurrererede stater på at have de bedste strukturelle betingelser for produktion, nu er fokus på de bedste institutionelle betingelser for innovation.

Dermed er vi nødt til at stille spørgsmål ved, hvordan vi indretter vores uddannelsessystem og den offentlige sektor generelt. Det helt afgørende er de evige forandringer, der fordrer livslang læring – vi er nødt til hele tiden at lære nyt. Disse ændringer munder ifølge Ove Kaj Pedersen ud i fire dynamiske faktorer:

1. Der skal med fem års interval ske et kompetenceløft med et år. Dvs., at en 6. klasse om fem år skal kunne det, en 7. klasse kan i dag. Hele diskussionen om test mv. er relateret til dette ønske om kompetenceløft.
2. Tidligere vidste man, hvad en nyuddannet faglært skulle lave fem år senere, og dermed hvilke kompetencer han skulle kunne mestre. I dag er situationen anderledes, og det gælder også de fleste andre uddannelser. Det afgørende bliver derfor evnen til at lære videre efter endt uddannelse.
3. Den demografiske udfordring er den tredje faktor. Der er stadig flere ældre i forhold til antal unge. Det betyder, at vi ikke har råd til, at der er folk i den arbejdsdygtige alder, der ender på passiv forsørgelse. Derfor er mindskelse af fraværet i fokus.

Den økonomiske ideologi har skiftet. Det har betydet et skift i uddannelsespolitikken. Den økonomiske ideologi i dag sigter mod et stabilt arbejdsudbud. Beskæftigelsen skal være så høj som mulig, og folk skal derfor være til rådighed for arbejdsmarkedet. Derfor er målet for uddannelsespolitikken at sikre, at der er så mange som muligt til rådighed for arbejdsmarke­det.

Uddannelsespolitikken er altså blevet en del af beskæftigelsespolitikken. Dermed har frafaldspo­litikken fået en central rolle, for folk med en uddannelse har mindre risiko for at ende på passiv forsørgelse. På grund af den førnævnte demografiske udfordring er det nødvendigt, at så mange som muligt er i beskæftigelse. Her har vi en særlig udfordring i Danmark, da vi allerede, sammen med svenskerne, har den højeste beskæftigelsesgrad i verden på grund af de mange kvinder på arbejdsmarkedet. Det er derfor en noget nær umulig opgave, uddannelsessystemet har fået. Det resulterer i seks udfordringer:

1. Sammenhængende uddannelses- og vejledningssystem. Der skal være en sammenhæng fra vuggestue til ph.d. Det skal hjælpe til med at samle frafaldne op. Problemet er dog, at vi har tradition for et meget fragmenteret uddannelsessystem med flere ejere. Kommunerne ejer grundskole og udskoling. Ministeriet for Børn og Unge ejer ungdomsuddannelserne og erhvervsuddannelserne. Uddannelsesministeriet ejer de højere læreanstalter.
2. Fleksibilitet. Man skal kunne gå fra den ene type af uddannelse til den anden, også på tværs af niveauer. Det kræver et andet system for meritoverførelse end det, vi kender i dag.
3. Åbenhed. Der skal i højere grad være adgang til uddannelsessystemet via realkompetencer.
4. Afmonopolisering af pædagogikken. Pædagogerne mister monopolet på pædagogik. For at sikre livslanglæring bliver arbejdet en læringsproces, eksempelvis via mesterlære. Når arbej­det bliver en læringsproces, bliver arbejdspladserne samtidigt en pædagogisk situation.
5. 5. Pædagogisk paradigme. Pædagogikken har ændret sig. Tidligere handlede pædagogikken om at nedbryde forskelle og skabe lighed og sammenhæng. I dag har pædagogikken individet i fokus. Det handler om at give det enkelte nogle basale færdigheder og motivere vedkom­mende til at lære videre.
6. 6. Mobilitet. Vi skal fremme den enkeltes mobilitet på fire måder: 1) jobmobiliteten, du skal kunne skifte job hele tiden, 2) den geografiske mobilitet, du skal kunne flytte fra København til Ringkøbing, 3) livscyklusmobiliteten, du skal så hurtigt som muligt ud på arbejdsmarkedet og blive der så længe som muligt, 4) den funktionelle mobilitet, skiftet i kompetencer.

Det er disse udfordringer, uddannelsessystemet står overfor i konkurrencestaten, og som uddan­nelsesinstitutionernes bestyrelser derfor er nødt til at forholde sig til i fremtiden.

Den offentlige sektors organisering – de fire idealer 

Som tidligere nævnt, mener Ove Kaj Pedersen, at nationalstaterne i dag konkurrerer på deres evne til at sikre de bedste institutionelle betingelser for kompetencer og innovation. Rammen til at sikre dette er den offentlige sektor, og organiseringen af den offentlige sektor har stor betyd­ning for, hvordan staten klarer sig i den globale konkurrence. Ove Kaj Pedersen præsenterer i sin bog Konkurrencestaten fire idealer for organiseringen af den offentlige sektor. De fire idealer er sammenhængende og tager deres udgangspunkt i, at Danmark i midten af firserne stod overfor en statsbankerot. Man var nødt til at gøre noget, og resultatet blev på den ene side fastkurspolitikken (hvor kronen blev bundet fast til D-Marken, og dermed styrede den vesttyske nationalbank den danske pengepolitik), og på den anden side var det nødvendigt med en større grad af økonomisty­ring i den offentlige sektor.

Første ideal – Den offentlige sektor 

Idealet går ud på, at det er lige meget, hvor i den offentlige sektor en given opgave løses, for stat, regioner og kommuner udgør et sæt af økonomiske aktiviteter, der alle er underlagt finansloven. Alt der hører under finansloven, hører under samme regnskabsstyring og dermed Finansministeriet. Finansministeriet er dermed blevet et controllerministerium. Det vigtigste formål er, at man leverer varen – og i konkurrencestaten er det at sikre de bedst mulige vilkår for de private virksomheders konkurrenceevne.

Andet ideal – Rendyrkning af organisationsformen 

Tidligere var den offentlige sektor præget af en enhedstankegang, men i dag er der forskellige organisationsformer alt efter, hvilken opgave der skal varetages. Der er nu fem organisationsfor­mer under den offentlige sektor: Politisk institution, forvaltningsinstitution, reguleringsinstitu­tion, driftsinstitution (selveje/kontraktstyre) og produktionsinstitution. Se figur 1 til venstre.

Den politiske institution er folketinget eller kommunalbestyrelsen. Forvaltningen svarer til den kommunale forvaltning, et ministerium eller en styrelse og er underlagt borgmesteren eller mini­steren. Reguleringsinstitutioner er diverse former for evaluerings- og certificeringsinstitutioner. Disse er tildelt selvstændighed under egen bestyrelse. Driftsinstitutionerne – uddannelsesinstitu­tioner, plejehjem etc.- er gjort selvforvaltende eller selvejende. Sidst er der produktionsvirksom­hederne, der – for størstedelens vedkommende – er enten privatiseret eller omdannet til offentlige aktieselskaber.

Kombinationen af de to første idealer giver hver institution en grad af frihed til at løse sine opga­ver inden for den udstukne ramme. Derudover kombinerer den også centralisering (stat) med decentralisering (kommune) og decentralisering med lokalisering (driftsinstitution).

Tredje ideal – Den omringede institution 

De to foregående idealer betyder, at institutionerne, på trods af selvstændigheden, har fået lagt en ring af styring, kontrol og incitamenter omkring sig. Det er specielt driftsinstitutionerne (de selvejende), der er blevet „omringet“.

Driftsinstitutionerne er i dag kernen i den offentlige sektor, det er her velfærdsstatens kerneopga­ver løses. Det betyder også, at det er her, størstedelen af de offentlige ressourcer anvendes, og der­for er der også større bevågenhed på styring og kontrol. Det kan illustreres ved figur 2 til venstre.

Fjerde ideal – ledelsesansvar og ledelsesrum 

I institutionerne har den enkelte leder et ledelsesansvar, men det er et ansvar, der er foranderligt og utydeligt. Ligeledes kan det også i nogle tilfælde være svært at se, hvornår lederens ansvar ophører og bestyrelsens begynder. Samtidigt er ledelsesrummet også genstand for konflikter, ikke mindst mellem driftslederen og de faglige medarbejdere, for lederen skal styre de faglige medar­bejdere, men samtidigt give dem rum til at agere fagligt.

Fremtiden for den selvejende institution 

Fremtiden byder på flere udfordringer for de selvejende institutioner, og der vil komme ændringer i institutionslandskabet, hvis man spørger Ove Kaj Pedersen. Derudover vil flere opgaver i fremti­den blive lagt i de selvejende institutioner.

Ove Kaj Pedersen mener, at vi fremtiden vil se færre selvejende institutioner, men at de til gengæld vil blive meget store. En tendens, der allerede gør sig gældende inden for både uddannelses- og kultursektoren, hvor flere institutioner har indgået i fusioner eller andre former for samarbejde (se Dagens Dagsorden nr. 6), for at være bedre rustet til at tackle fremtidens udfordringer.

Det er ifølge Ove Kaj Pedersen det samme rationale, der lå bag den seneste kommunalreform (fra 2007), nemlig at de mindre enheder ikke er bæredygtige rent økonomisk og derfor bliver lagt sam­men til, eller opslugt af, større enheder. Kommunalreformen kan også, ifølge Ove Kaj Pedersen, være med til at skabe flere selvejende institutioner eller offentlige virksomheder, da der – imod reformens formål – er opstået mange nye kommunale samarbejder (eks. Djurs Mad I/S).

Ove Kaj Pedersen skelner mellem organisationer, der er selvejende (har en bestyrelse), og organi­sationer, der er selvforvaltende (ingen bestyrelse, men med en direktør/leder med et vist ledelses­rum). I hans optik har de organisationer, der har selveje, været mere effektive og økonomisk bære­dygtige end de organisationer, der er selvforvaltende. Derfor forudser han, at også folkeskolen i fremtiden vil blive gjort selvejende, da det fungerer bedre som organisations- og ledelsesform.

Ikke alt er dog fryd og gammen for de selvejende institutioner. De har et problem med ansvarsfor­delingen, mener Ove Kaj Pedersen. Der mangler en klar fordeling af ansvaret, hvis noget går galt, og i en sådan situation vil vi se en voldsom kø ved håndvasken, for alle vil vaske deres hænder samtidigt. Han ser en manglende præcisering af ansvaret hos både staten og kommunerne. Derfor er det svært at forudsige, om det endelige ansvar ligger hos staten, kommunerne, bestyrelsen eller den daglige ledelse. I de tilfælde, hvor der har været kontroverser og problemer, er de altid blevet afgjort ved voldgift. Dermed har der ikke været en domstol, der har kunnet levere en juridisk fortolkning. Ove Kaj Pedersen mener, at det ikke er tilfældigt, at disse tvister er blevet afgjort uden for domstolene, for det vil være en meget kompliceret sag at slå ansvarsfordelingen fast.