Kommunernes samarbejde med private leverandører har været i stærk vækst siden kommunalreformen. Professionaliseringen af den kommunale bestillerrolle og et stigende politisk fokus på mulighederne i at inddrage private leverandører har ført til, at stadig flere opgaver er blevet konkurrenceudsat. Fra 2006 til 2010 er konkurrenceudsættelsen af de kommunale opgaver, der kan skabes konkurrence om, således steget fra 20 pct. til knap 26 pct.
Denne artikel vil i kort form redegøre for økonomiske betragtninger omkring OPP – Offentlig Privat Partnerskab – og alternativerne hertil. Når en offentlig organisation (f.eks. en institution eller kommune) skal i gang med et anlægsprojekt, kan følgende alternativer vurderes:
- Traditionel model – totalrådgiver og fagentrepriseudbud
- Traditionel model – bygherrerådgiver og totalrådgiverudbud
- OPP – Offentlig Privat Partnerselskab
- OPS – Offentlig Privat Samarbejde
Traditionel model – totalrådgiver og fagentrepriseudbud
Den traditionelle model, hvor den offentlige organisation efter Tilbudsloven eller EU-udbud vælger en totalrådgiver og der foretages et fagentrepriseudbud, har traditionelt været den mest anvendte model ved offentlige anlægsarbejder.
Den valgte totalrådgiver forestår hele projekteringen af byggeriet og har ansvaret for at styre fagentreprenørernes indbyrdes samarbejde og færdiggørelse af entrepriserne.
I denne model er det den offentlige organisation (bygherren), som efter byggeriets færdiggørelse varetager drift og vedligehold. Den økonomiske risiko ligger derfor alene hos bygherren.
Mulighederne for totaløkonomiske gevinster er umiddelbart begrænsede, idet den offentlige organisation indgår separate kontrakter, projektering og anlæg af investeringen og derudover den efterfølgende drift og vedligehold. Det faktum, at det ikke er samme part, som står for opførelsen og den efterfølgende drift og vedligehold, medfører risiko for, at der er begrænset incitament til at tænke i helheder og sammenhænge og synergier og begrænser dermed mulighederne for at opnå totaløkonomiske gevinster. F.eks. er der ofte modsætningsforhold mellem brugerønsker til anlægget (mest mulig byggeri for investeringen) og drifts- og vedligeholdelsesfolkenes ønske om, at den efterfølgende drift og vedligeholdelse bliver så billig som muligt.
Hele risikoen ved et projekt efter den traditionelle model ligger hos den offentlige organisation. Finansieringen vil skulle ske via kasseregnskabet eller via låneoptagelse i f.eks. KommuneKredit.
Traditionel model – bygherrerådgiver og totalrådgiverudbud
Denne model ligner på mange måder den i foregående afsnit beskrevne model.
Her vælges der en bygherrerådgiver, som udarbejder byggeprogram og efterfølgende gennemfører en totalentreprisekonkurrence, hvor den offentlige organisation så vælger det projekt, som er mest optimalt ud fra tildelingskriterierne.
Ved denne model opleves der ligeledes begrænsede muligheder for at opnå synergier og totaløkonomiske gevinster.
Hele den økonomiske risiko ligger også her hos bygherren – den offentlige organisation. Dog er der ved denne model mulighed for at overføre en række risici ved totalentreprisen til totalentreprenøren. Det gælder eksempelvis risici ved overholdelse af tidsplanen i form af dagbøder, ligesom risikoen for uforudsete udgifter kan overføres.
OPP – Offentlig Privat Partnerskab
Et OPP kendetegnes ved, at design, projektering, etablering, drift og vedligeholdelse er samlet i én kontrakt mellem den offentlige organisation og en privat leverandør. I mange tilfælde indgår finansieringen af projektet også. Den offentlige organisation overlader det til en privat virksomhed at designe, projektere, anlægge og varetage driften af anlægget af f.eks. et hospital, en skole eller et kontoranlæg over en længere periode.
OPP-leverandøren påtager sig således som bygherre de fleste risici i kontrakten både i relation til opførelse af anlæg og den efterfølgende drift. Den endelige fordeling af risici fastlægges undervejs i udbudsprocessen.
En OPP-kontrakt vil typisk løbe i 25-30 år af hensyn til opnåelse af bedst mulig totaløkonomi for den offentlige organisation og OPP-leverandøren. Ved et OPP-projekt forpligter den offentlige part sig således til at betale den aftalte løbende betaling indeholdende betaling for dels anlæg, drift, vedligehold og finansiering i hele kontraktperioden.
OPP er dermed ikke blot en finansieringsmodel, men en „total“ udbudsmodel, hvor det handler om den totale økonomi i en anlægsinvestering. OPP sikrer en langsigtet, totaløkonomisk og konkurrencedygtig løsning i forhold til traditionelle udbudsformer.
Der er OPP-leverandøren, som ejer anlægget i hele aftaleperioden, mens den offentlige part lejer anlægget. OPP-kontrakten skal nærmere regulere forhold, der vedrører en for tidig ophævelse af kontrakten, f.eks. i tilfælde af OPP-leverandørens konkurs i aftaleperioden.
Fordelen ved OPP
Der er flere fordele ved OPP, der kan medføre, at det er en attraktiv mulighed for en offentlig organisation.
Den centrale fordel ved OPP er det langsigtede totaløkonomiske perspektiv. OPP-leverandøren motiveres til at tænke et totaløkonomisk perspektiv ind i opførelsen af en bygning, da denne ikke blot skal projektere og opføre bygningen, men også er ejer og driftsansvarlig i en lang årrække. Det perspektiv giver OPP-leverandøren et større incitament til at tænke mere langsigtet.
Man ser i øvrigt sjældent forsinkelser ved OPP-projekter, da den offentlige part først skal betale „leje“ fra ibrugtagningstidspunktet. Samtidig har OPP-leverandøren incitament til at levere og fastholde den aftalte kvalitet, vedligeholdelsesstand mv., da afvigelser kan medføre nedslag i de løbende betalinger i aftaleperioden.
OPP indebærer også visse udfordringer for den offentlige organisation. Af de væsentligste udfordringer kan nævnes:
- Aftaleperioden er typisk længere. For at sikre det langsigtede samarbejde er det nødvendigt med en grundig forventningsafstemning og en gennemarbejdet kontrakt.
- Typisk vil en OPP-kontrakt løbe over en 25-30-årig periode. Den offentlige organisation vil således være bundet i sine dispositioner for den givne aktivitet i en lang årrække. Derfor er det også vigtigt, at aftalen indbygger den nødvendige fleksibilitet og forudseenhed.
- OPP nødvendiggør at lade den eksterne partner deltage i vigtige beslutninger, dette indebærer en vis afgivelse af styring for den offentlige organisation i forbindelse med beslutninger i anlægs-og driftsfasen.
- OPP har traditionelt større omkostninger i opstartsfasen på grund af de komplicerede regel- og kontraktsforhold, der ofte nødvendiggør inddragelsen af eksterne kompetencer.
Deponering
Deponeringsreglerne (Bekendtgørelse om kommunernes låntagning og meddelelse af garantier mv.) gælder for kommuner og regioner i forbindelse med OPP-projekter med privat finansiering af anlægsarbejde, når disse erstatter en kommunal eller regional anlægsudgift.
Reglerne indebærer, at den offentlige part skal deponere et beløb svarende til det, den private finansiering udgør, såfremt der ikke anvendes en ledig låneramme.
Deponeringsreglerne medfører, at det ikke er muligt for den offentlige part at gennemføre et OPP, som de ikke selv har midler til at gennemføre efter de traditionelle samarbejdsmodeller. Deponeringen skal foretages løbende i takt med OPP-leverandørens afholdelse af anlægsudgifterne. Deponeringen kan frigives over en 15-årig periode efter 10 år.
OPP-leverandøren tager sig af finansieringen af anlægget, og den offentlige part betaler en løbende leje i kontraktperioden. En ulempe ved OPP er, at den private finansiering i langt de fleste tilfælde vil være dyrere end tilsvarende offentlig finansiering. Den private finansiering kan dog være med til at underbygge den incitamentsstruktur, der skal udmønte de totaløkonomiske fordele.
Der tages stilling til eventuel afsættelse af OPP-puljer samt låne- eller deponeringspuljer ved de årlige økonomiforhandlinger om kommunernes og regionernes økonomi. Pt. er der mulighed for at søge om deponeringsfritagelse i den pulje, som Økonomi- og Indenrigsministeriet fastsætter til fremme af offentlige private samarbejder. Puljen er i 2012 på 100 mio. kr.
OPS – Offentligt Privat Samarbejde
OPS minder meget om OPP, idet det ved OPS dog er den offentlige organisation, som ejer og finansierer anlægsinvesteringen. Tilsvarende er der ikke krav om deponering som ved OPP.
Ved OPS får man således alle fordelene ved OPP – herunder de totaløkonomiske aspekter. Samtidig kan man ved OPS undgå OPP-ulempen omkring finansieringen, hvor en privat part ofte ikke kan finansiere helt så billigt som en offentlig.
Afrunding
Begrebet OPP er meget oppe i tiden og er meget aktuel at tage i betragtning, når det skal besluttes, hvordan en offentlig anlægsinvestering skal skrues sammen. Men samtidig skal man vurdere de traditionelle alternativer og ikke mindst OPS, som ligner OPP, men dog uden finansieringsdelen.
OPP er ikke en smart finansieringsmodel, men i stedet en model til at opnå totaløkonomisk langsigtet optimering i et anlægsprojekt. OPP er således ikke et alternativ til offentlig finansiering, og hvis en offentlig organisation ikke har råd til en given offentlig investering, er OPP ikke en alternativ udvej.
Rigtigt anvendt kan OPP give synergier, som mere end opvejer, at en privat part ofte finansierer lidt dyrere end en offentlig part.
Det afhænger i høj grad af den konkrete anlægscase, de anvendte forudsætninger og forventninger til fremtiden, hvilken model der er mest fordelagtig ud fra en samlet betragtning.
Udover de økonomiske betragtninger er det nødvendigt at foretage vurdering af de juridiske forhold, organiseringen (bl.a. opgavefordeling mellem offentlig og privat part, politisk inddragelse osv.) samt tids- og procesplanen. Disse forhold er ikke behandlet i denne artikel. En analyse af rammerne omkring et eventuelt OPP-projekt kan være forholdsvis ressourcekrævende at gennemføre og kan kræve ekstern bistand.
