Der er behov for en tættere inddragelse af alle de involverede enheder i den samlede beslutningsproces om lovinitiativer – en beslutningskæde – i stedet for armslængdetilgange. Det er et faktum, at et politisk ringe udført initiativ fungerer nogenlunde lige så dårligt som det teknisk ringe udførte projekt. Det politiske mål fortoner sig, hvis initiativet drukner i administrative problemer. Og en hensigtsmæssig administrativ løsning må ikke dække over, at det politiske mål ikke bliver indfriet. Derfor er der behov for at gennemføre en helhedstænkning i den offentlige administration, hvor de politiske intentioner, de administrative hensyn og den konkrete implementering over for de direkte berørte – borgerne – samtænkes, og hvor kyndige personer inden for alle dele af processen involveres i hele projektforløbet.
Der er i øjeblikket stærk fokus på embedsmændenes rolle som politiske rådgivere og sparringspartnere for politikerne. Det spørgsmål, der ofte stilles, er, om denne opgave helt er ved at overskygge opgaven som faglig garant for den produktion, der udgår f.eks. fra et ministerium. Mindre fokus er der derimod på sammenhængen mellem de politiske initiativer og den måde, disse implementeres og forvaltes på i relation til borgerne. Spørgsmålet er imidlertid, om ikke kimen til en række styringsmæssige udfordringer for den offentlige forvaltning er at finde i dette samspil?
Ministerier og departement fokuserer på det politiske
Traditionelt har der i den danske administrative organisering været en relativt klar opdeling af arbejdsopgaverne mellem de administrative niveauer. Ministerium og departement står for den politiske ideudvikling og gennemførelsen af lovmæssige initiativer. På dette grundlag udfærdiger styrelser og andre centrale driftsenheder sammen med departementet et generelt administrationsgrundlag, ud fra hvilket kommuner, institutioner eller andre decentrale enheder udøver den konkrete forvaltning. Det centrale niveau har en forpligtelse til at udføre et overordnet tilsyn med, om lovgivning implementeres og administreres i overensstemmelse med de politiske og de generelt gældende – f.eks. forvaltningsretlige – retningslinjer.
Der synes dog at have fundet en vis opblødning sted i dette ellers ret klare udgangspunkt i løbet af den seneste årrække. Dels er lovinitiativet til en vis grad flyttet ud i styrelser. Dels synes der at være en klar tendens til, at departementer i stadig højere grad har fokus rettet mod politiske problemstillinger og således i øget udstrækning overlader til det udførende system – styrelser og kommuner – at udarbejde overordnede retningslinjer og tilrettelægge rammerne for administrationen. Opfølgningen fra centralt hold afsluttes tidligere, og tilsynet er centreret om den økonomiske opfølgning – ikke om den faglige eller indholdsmæssige.
Armslængde er blevet normen
Tidligere var armslængdeprincippet forbeholdt situationer, hvor visse driftsmæssige beslutninger bevidst var lagt ud i uafhængige enheder, hvor man netop ønskede uvildige eller særlige interesser repræsenteret. I dag finder princippet også anvendelse på almindelige administrative beslutninger, som træffes i en styrelse under sædvanligt ministeransvar, ofte med den begrundelse, at man ønsker at friholde ministeren for driftsmæssige beslutninger.
I sin yderste konsekvens kan dette forhold, at det centrale niveau – bortset fra nogle økonomiske styringsværktøjer – holder sig på afstand af den administrative tilrettelæggelse og gennemførelse, medføre en række risici.
Risiko for, at lovgivning og administration ikke hænger sammen
For det første er der en risiko for, at lovgivningen og administrationen heraf ikke kommer til at hænge sammen. Departementet er bærer af de politiske intentioner bag et initiativ og kender baggrunden for det. Med svækket involvering herfra risikerer man, at de politiske bevæggrunde for initiativet fortoner sig, og implementeringen derfor ikke understøtter det oprindelige formål. Omvendt kan departementets primært politiske fokus indebære, at initiativet udarbejdes uden blik for administrative forhold og derfor i praksis bliver svært at implementere og administrere. Bestræbelser på at afbureaukratisere og forenkle nedtones eller rammer ved siden af. Begge dele kan betyde, at kombinationen af det politisk hensigtsmæssige og det fagligt/administrativt gennemarbejdede initiativ udebliver.
For det andet betyder en ringe sammenhæng mellem de involverede parters handlinger øget risiko for kritik af den måde, administrationen udføres på. Ofte vil svaret på denne kritik være detailstyring og isolerede beslutninger, der skaber en usammenhængende og ukoordineret administration.
Endelig er der en risiko for, at den udførende myndighed ved tilrettelæggelsen af sin administration uden reel indblanding fra de centrale niveauer trækker i en bestemt retning. Derved fjerner den sig fra den generelle, overordnede styring og udvikler sig til en ”stat i staten”.
Start med et stringent mål og få både en politisk og administrativ vinkel
Den gode cirkel for et initiativ starter med, at der defineres en klar og stringent målsætning for dette. Alle involverede skal være klar over, hvad det er for et mål, der stræbes efter med det pågældende politiske initiativ. Med dette udgangspunkt vil både aktører med en politisk vinkel på initiativet, aktører med en administrativ vinkel og ikke mindst aktører med en borgervendt implementeringsrolle sammen kunne bidrage til ideskabelsen. Initiativet er departementets, men praktikere vil ofte kunne supplere med ideer til udmøntning af det politiske opdrag.
I udviklingsfasen skal det oprindelige idegrundlag omsættes til et konkret oplæg – et lovforslag eksempelvis. Også i denne henseende er det væsentligt, at såvel politiske som administrative hensyn er repræsenteret i processen. Det politiske mål skal tilgodeses i overensstemmelse med de intentioner, der ligger bag initiativet. Men samtidig skal initiativet udformes med blik for de administrative aspekter. Jo bedre administrationen er tænkt ind i det oprindelige initiativ, des større er sandsynligheden for, at intentionerne i praksis kan indfries, i stedet for at bestræbelserne drukner i administrative eller kontrolmæssige problemstillinger.
Med dette udgangspunkt for udarbejdelsen af selve grundlaget for et nyt initiativ, er fundamentet også lagt til en hensigtsmæssig administrativ implementering. Lovgrundlaget har så vidt muligt taget hensyn til de relevante administrative forhold, og derfor er der allerede taget stilling til administrationens tilrettelæggelse, nødvendig teknisk understøttelse, informationsmateriale og anden form for support. Denne del af processen bliver dermed integreret i den øvrige, forudgående proces og bliver derfor ikke en selvstændig og isoleret, efterfølgende øvelse.
En helhedsunderstøttende proces øger chancen for, at intentionerne bliver indfriet
Denne helhedsunderstøttende proces, hvor alle relevante parter er repræsenteret i den fulde proces, vil i relation til målgruppen for initiativet forhåbentlig føre til, at de tanker, der ligger bag det, vil blive indfriet: Målet med initiativet er klart defineret; det lovmæssige grundlag er gennemtænkt både i forhold til politiske intentioner og praktisk tilrettelæggelse, og administrationen er derfor rationel, forståelig og hensigtsmæssigt tilrettelagt. Målet med det politiske initiativ står klart, og det er let at forholde sig til: Er der tale om et tilbud til borgerne, er det let at betjene sig af. Er der tale om en restriktion eller et indgreb, er dette udformet, således at det giver færrest mulige byrder eller gener.
Sandsynligheden for, at det politiske mål med initiativet bliver indfriet som oprindelig tænkt, øges markant herved. I stedet for et ”stafetløb”, hvor de enkelte aktører løbende ind- og udskiftes i takt med, at deres del af processen forløber, bør det gennemføres ud fra en helhedsorientering, hvor alle relevante administrative niveauer er sammen om at udforme et helstøbt produkt, der understøtter politiske hensyn, overordnede administrative forhold og den konkrete implementering over for borgeren – ved skranken, når blanketten skal udfyldes, i institutionen eller hvor man nu måtte møde initiativet i praksis.
Denne ’selvfølgelighed’ er ikke dagens lovgivningsproces
Måske forekommer alt dette ganske selvfølgeligt. Men tænk blot på, hvor ofte et politisk initiativ er søsat, uden at baggrunden for det og hensigten med det har stået helt klart – hverken for målgruppen eller for dem, der skal udmønte det i praksis. Hvor ofte et initiativ er løbet af stablen, uden at den administrative tilrettelæggelse har været gennemtænkt, da lovgivningen blev udformet; uden at nødvendig IT-understøttelse har været på plads, og uden at frontpersonalet har været fuldt instrueret i at modtage kunderne. Hvor stor er sandsynligheden for, at dette initiativ modtages med tilfredshed af borgerne – og hvor stor er dermed sandsynligheden for, at initiativet får de forventede effekter?
