Offentlig-private partnerskaber (OPP) består i sin mest simple og brede form af et samarbejde mellem offentlige og private aktører om løsningen af en opgave. OPP’er har i Danmark været mest udbredt blandt større bygge- og anlægsprojekter, men i de senere år har den samarbejdsorienterede model vundet indpas på det sociale område. Her følger en kort indflyvning til historikken bag OPP’er i Danmark, modellens grundlæggende karakteristika og et blik på den seneste udvikling på det sociale område.
Af Nikolaj Schlüter, konsulent i Pluss Leadership
Offentlig-private partnerskaber som reaktion på New Public Management
Offentlig-private partnerskaber kan anskues som et supplement eller alternativ til New Public Managements (NPM) mere hierarkiske og transaktionelle styringstilgang. NPM er en paraplybetegnelse for en række reformer af den offentlige sektors virkemåde fra
1980’erne og frem til i dag. Reformerne dækker over en lang række interne ændringer i måden, den offentlige sektor fungerer på, og det kommer bl.a. til udtryk gennem øget brug af performanceinformation, resultatløn og ranglister i offentlige organisationer. Reformerne dækker også over et øget samarbejde med private aktører, hvilket bl.a. kan ses gennem et øget brug af udlicitering af serviceopgaver, som tidligere blev varetaget af det offentlige (Andersen 2014: 218).
Ved at efterligne det private markeds fordele ved konkurrence og i højere grad inddrage den private sektor i løsningen af offentlige opgaver er forventningerne til NPM-tilgangen kort fortalt, at det offentlige bureaukrati kan mindskes og servicekvaliteten forbedres samtidig med, at der skabes større økonomisk effektivitet og innovation. Implikationerne af NPM-tilgangen er typisk et mere hierarkisk og transaktionelt styringsperspektiv, hvor det offentlige har det overordnede ansvar for finansiering, planlægning, monitorering og regulering af offentlige serviceydelser. Produktionen og udførelsen af services overlades i mere eller mindre grad til private udbydere via udbud og udlicitering (Lindholst & Petersen 2015: 496).
I de seneste 10-15 år har den hierarkiske NPM-tilgang gennemgået en ny udvikling, idet der nu opstår mere horisontale og relationelle tilgange, hvor private og offentlige aktører indgår i gensidigt afhængige samarbejder (Andersen 2014: 232-233). Udviklingen kan i høj grad tilskrives behovet for at udvikle mere innovative løsninger, som kan effektivisere og forbedre kvaliteten af de offentlige services yderligere (Lindholst & Petersen 2015).
Med OPP’er taler man derfor om en ny form for samproduktion eller samarbejdsdrevet innovation, hvor idéer og løsninger, som tidligere primært blev udviklet i det offentlige, i dag sker i krydsfeltet mellem offentlig og privat
Mere samarbejde og mindre kontrol
Den mere horisontale og relationelle tilgang er kendetegnet ved tre styrings- og koordinationsmekanismer i den offentlige sektor (Lindholst & Petersen 2015). For det første består den af institutionaliserede partnerskaber, som i den internationale litteratur betegnes ’public-private partnerships’ (PPP) – på dansk Offentlig-private partnerskaber. Her innoveres både organiseringen og ansvarsfordelingen mellem det offentlige og private. For det andet er det med til at skabe mere horisontal styring, samarbejde og opgaveløsning på tværs af det offentlige og private gennem netværksdannelse. For det tredje ændres og fornyes de kontraktrelationer, som allerede har en relativt lang tradition for inddragelse af private leverandører i opgaveløsningen.
Med OPP’er taler man derfor om en ny form for samproduktion eller samarbejdsdrevet innovation, hvor idéer og løsninger, som tidligere primært blev udviklet i det offentlige, i dag sker i krydsfeltet mellem offentlig og privat (Lindholst & Petersen 2015).
Status på udviklingen
Der findes ingen total opgørelse over antallet af offentlig-private partnerskaber i Danmark. Det hænger naturligvis sammen med, at betegnelsen dækker over mange forskellige former for samarbejder, som alle har de førnævnte karakteristika til fælles. DI har dog lavet en dugfrisk analyse af de danske kommuners anvendelse af offentlig-private samarbejder målt med Privat Leverandør Indikator (PLI), som måler andelen af udbudsegnede driftsopgaver, der udføres af private virksomheder (DI 2021).
DI’s undersøgelse viser for tredje år i træk et lille fald: Ud af en opgavemængde på i alt 247 mia. kr., løses opgaver for omkring 64 mia. kr. i dag af private. Det svarer til 26,2% af de samlede udbudsegnede opgaver.
Figur 1: Kommunernes samarbejde med private, PLI
Zoomer man ind på bygge- og anlægsbranchen, findes der dog en ret præcis opgørelse fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. Størstedelen af projekterne dækker over opførelser eller renoveringer af offentlige institutionsbygninger som fx skoler, retsbygninger, plejeboliger eller politistationer. Her ser vi en tydelig stigning i antallet af OPP’er frem mod 2013. Herefter sker der et tydeligt fald i antallet af OPP’er.
Figur 1: Antal OPP’er i Danmark inden for bygge- og anlægsbranchen
Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2021)
Sociale investeringsmodeller: En ny type OPP’er under udvikling
OPP’er kan forekomme på mange områder og skal anskues som mere end blot en finansieringsmodel for bygge- og anlægsprojekter. Et af de områder, hvor OPP’er er under udvikling, er det sociale område. Her har de såkaldte sociale investeringsmodeller vundet indpas inden for de seneste 3 år, idet både staten og kommunerne er begyndt at lave sociale investeringssamarbejder med private aktører.
Projekterne er typisk rettet mod socialt udsatte borgere, som af psykiske eller fysiske årsager ikke kan finde arbejde. I Aarhus Kommune er der fx afsat 40 mio. kr. til en ny social investeringsfond, som skal tilføres yderligere kapital fra private investorer som fx pensionsselskaber og fonde. Borgmester i Aarhus, Jacob Bundsgaard argumenterer for, at flere af de nuværende indsatser til udsatte borgere ikke har haft den ønskede effekt. Med fonden er håbet, at nye metoder med hjælp fra private midler kan skabe bedre resultater på området (Mandag Morgen 2017). Senest har Aalborg og Ballerup kommuner i samarbejde med Den Sociale Kapitalfond introduceret de første SIB-projekter i Danmark (Den Sociale Kapitalfond 2018).
Et af de områder, hvor OPP’er er under udvikling, er det sociale område. Her har de såkaldte sociale investeringsmodeller vundet indpas inden for de seneste 3 år
Efter at interessen blandt kommunerne er vokset, er staten også kommet på banen. I december 2018 vedtog et bredt flertal i Folketinget at oprette Den Sociale Investeringsfond, hvor kommuner, som indgår partnerskaber med fx almennyttige fonde og pensionsselskaber, kan søge midler til nye sociale indsatser. Rationalet bag indførelsen af Den Sociale Investeringsfond er et ønske om at skabe større effekt for de mange penge, som allerede bruges på det sociale område. ”… selv om vi i dag bruger mange penge på offentlige indsatser, har de desværre ikke altid den ønskede effekt. Alene på socialområdet bruges der årligt omkring 45 mia. kr.,” udtalte daværende minister for offentlig innovation Sophie Løhde, som stod bag forslaget (Finansministeriet 2018).
Den store politiske interesse for sociale investeringer kommer i kølvandet på en alvorlig kritik, som Folketingets Statsrevisorer har rettet mod Socialministeriet. Her kritiseres det bl.a., at Socialministeriet ikke i tilstrækkelig grad har sikret, ”… at retvisende data bliver indsamlet, offentliggjort i nationale statistikker og anvendt til at dokumentere effekten af sociale indsatser” (Mandag Morgen 2017). I en analyse fra statsrevisorerne fremhæves det ligeledes, at Beskæftigelsesministeriet overvåger og analyserer jobcentrenes beskæftigelsesindsats, men ikke, hvor mange udgifter indsatserne er forbundet med og dermed ikke, hvor effektive jobcentrene er (Folketingets Statsrevisorer 2018). Med investeringstilgangen er det bl.a. målet at skabe større transparens omkring de økonomiske udgifter og potentielle besparelser, som en indsats kan opnå for det offentlige.
Økonomiske fordele for det offentlige
Kernen i disse former for Offentlig-private partnerskaber er at gøre betalingen afhængig af de opnåede resultater frem for fx de aktiviteter, der er gennemført. Det betyder, at indsatserne over for målgruppen ofte har et længere og mere forebyggende sigte end den traditionelle aktivitetsbaserede model, hvor fokus i stedet er på mere kortsigtede aktiviteter, som forventes at have en positiv effekt på målgruppen.
Det offentlige betaler altså kun i det omfang, resultaterne opnås – til gengæld stilles operatøren friere i forhold til, hvilken metode der anvendes til at opnå målene.
I sociale investeringsmodeller er der typisk tre aktører, som sammen arbejder på at opnå resultater: En udbyder (typisk en offentlig organisation), en privat investor og en privat operatør, som designer og implementerer indsatsen over for målgruppen. I nogle tilfælde er der en fjerde mellemkommende aktør, som faciliterer kontakten og samarbejdet mellem de tre primære aktører. Tilgangen bygger på Payment by Results-modellen (PbR) (eller Pay for Succes-modellen, som den primært kaldes i USA). PbR er en outcomebaseret anskaffelsesmetode, hvor der kun betales ud fra de resultater, som opnås. Det betyder, at betalingen fra den offentlige udbyder til operatøren afhænger af, at operatøren kan dokumentere en opnået effekt på målgruppen. Hvis det lykkes, falder betalingen ud fra på forhånd aftalte mål inden for en given tidsperiode.
Det offentlige betaler altså kun i det omfang, resultaterne opnås – til gengæld stilles operatøren friere i forhold til, hvilken metode der anvendes til at opnå målene. Den økonomiske risiko ved at teste nye indsatser flyttes altså i teorien væk fra det offentlige og over på operatøren med PbR-modellen.
Litteraturliste
Andersen, S.C. (2014). ”Udviklingen i de forvaltningspolitiske rationaler”, pp. 218-235 i Blom-Hansen, J., P.M. Christiansen, T. Pallesen og S. Serritzlew (red.) (2014). Offentlig Forvaltning – et politologisk perspektiv, København: Hans Reitzels Forlag, 1. udgave
Den Sociale Kapitalfond (2018). Ny investering: Social Impact Bond skal sikre job og uddannelse til psykisk sårbare ledige og udsatte. https://densocialekapitalfond.dk/nyheder/ny-investeringsocial-impact-bond-skal-sikre-job-uddannelse-til-psykisk-sarbare-ledige
Dansk Industri (2021). For tredje år i træk falder det offentlige-private samarbejde i kommunerne. https://www.danskindustri.dk/offentlig-privatsamarbejde/analyser/arkivmappe—analyser/analysearkiv/2021/4/for-tredje-ar-i-trak-falder-det-offentlige-private-samarbejde-i-kommunerne/
Finansministeriet (2018). Den Sociale Investeringsfond er vedtaget i Folketinget. https://www.fm.dk/nyheder/pressemeddelelser/2018/12/social-investeringsfond-vedtaget
Lindholst, A.C. & O.H. Petersen (2015). ”Offentlig-privat samspil mellem konkurrence og samarbejde”. Politica, 47:4, pp. 495-502
Mandag Morgen (2017). Kommunalt gennembrud for sociale investeringer. https://www.mm.dk/artikel/kommunalt-gennembrud-for-sociale-investeringer
