Offentlige og selvejende institutioner er udspændt imellem statslige, regionale og kommunale politikker og styringsintentioner og må naturnødvendigt evne at manøvrere strategisk under hensyntagen til ændrede spilleregler, forventninger og hensyn. Hvis de skal sikre deres autonomi og råderum, må de erobre legitimitet ved at levere ’varen’ og gøre deres indflydelse gældende ved at tilbyde løsninger på nutidens og fremtidens udfordringer.
Centralisering og overstyring
De fleste iagttagere vil nok notere, at der overalt er en tendens til centralisering og overstyring. Coronakrisen har sat tingene på spidsen og samtidig legitimeret en temporær centralisering. Det har været rettidig omhu, men samtidig har det sat en dagsorden med begrænsninger, vi normalt ville have svært ved at acceptere. Men centraliseringstendenserne har nu været på vej længe. Skiftende regeringer har siden årtusindskiftet været præget af at sætte dagsordner, som ikke nødvendigvis var afstemt med decentrale aktører i regioner og kommuner eller for den sags skyld med arbejdsmarkedets parter. Nu kan vi eksempelvis se, hvordan magten tilsyneladende flyder fra Finansministeriet mod Statsministeriet – altså en centralisering omkring statsministeren. Men mon ikke det vedblivende vil være den finansministerielle styringstænkning, der vil gennemsyre hele den offentlige sektor med forestillinger om en kontraktlig styringskæde og gennemlysning af hele den offentlige sektor med tal, der skal tjene både til at skabe gennemskuelighed og som en effektivitetsfremmende feedback. Både kontraktkæden og gennemlysningen med tal rummer en illusion om hensigtsmæssigheden af detailstyring. Denne centralising har sine rødder og begrundelse i både gamle og nye styringsparadigmer, samt i en paradoksal kombination af dem.
Selv om alle lægger afstand til og kritiserer New Public Management, er det stadig dette styringsparadigme, der lægger sig oven i det klassiske bureaukratiske paradigme og forstærker forestillingen om at styre fra centret, selv om det er en paradoksal effekt af et paradigme, der skulle sikre decentralisering og afbureaukratisering. Det gælder ikke blot i den statslige styringstænkning vis-a-vis regioner og kommuner, men også i regionerne, hvor hospitalerne gennemsyres af effektiviseringstiltag, og i kommunerne, som stadig hylder performance measurement og performance management og har deres egne udgaver af kontraktstænkningen. Det er der naturligvis heller ikke i sig selv noget galt i: der skal være styr på budgetterne og på, hvad vi opnår med den offentlige indsats. Det afgørende er måden, det sker på, omfanget af kontroltænkningen, og hvorvidt det opfattes som passende.
Erfaringerne fra de sidste årtiers reformtænkning peger i retning af, at der er tale om sameksistens og konkurrence mellem en række styringsparadigmer, og at det afgørende er evnen til strategisk manøvrering og tilpasning. Men der er også tale om en udvikling over tid. Det, vi kan iagttage, er, at både regioner og kommuner og ikke mindst sidstnævnte gennem en årrække har søgt at omfavne New Public Governance paradigmet med forestillinger om netværksstyring, borgerinddragelse og samskabelse. Nu er det som om, at den retoriske lingo om samskabelse er blevet svækket, og i al fald har fundet et nyt leje og en ny balance i forhold til en række lige nødvendige hensyn, styrings- og ledelsesinitiativer.
Spørgsmålet er, hvordan det bliver og bør udvikle sig fremadrettet?
Styring eller samarbejde?
Lige nødvendige hensyn er nøgleord i det offentlige, hvor vi som en del af det institutionelle setup altid har mange bundlinjer og strategiske dilemmaer knyttet til politiske såvel som administrative beslutninger. Det er også vigtigt at understrege, at der skal være tale om en god balance imellem lige legitime interesser i central styring og decentral autonomi. Det er statens prærogativ at sikre en retvis national politik og lovgivning, der går på tværs og tager hensyn til hele nationens interesse, samtidig med at den traditionelle decentrale danske model med regional og lokal, politisk styring og beslutningsautonomi fastholdes, så det decentrale ansvar og den decentrale dynamik ikke går tabt. Det samme gælder i øvrigt i regioner og kommuner, hvor regionsråd og kommunalbestyrelser repræsenterer den centrale styringsinteresse, og de decentrale enheder må forfægte deres autonomi og råderum.
Men spørgsmålet er dybest set forkert formuleret, når vi fokuserer på, hvordan styringslandskabet ser ud.
Vi burde erstatte fokuseringen på styring med at se på og interessere os for arbejdsdeling og samarbejde. Styring har en retning, og den er i nedadgående retning, så styring knytter sig til en hierarkisk over-underordnelsesdimension samt en forestilling om bedreviden, mens samarbejde knytter sig til forestillinger om ligeværdighed.
Der ér naturligvis i samfund og organisationer tale om en over-underordnelsesrelation i hierarkisk nedadgående retning, sådan forstået at overordnede altid må formulere de overordnede politikker og strategier, ligesom lavere placerede må oversætte og implementere gennem deres egne politiker og strategier. Men frem for at tale om over- og underordnede kunne relationen lige så godt komme til udtryk i en arbejdsdeling og et samarbejde med decentral autonomi, som i en central detailstyringstankegang. Det ville være frihed under ansvar.
Vi burde ’vende verden på hovedet’ og fokusere på samarbejde
Det gælder i alle relationer, at vi burde ’vende verden på hovedet’ og forsøge at se, hvordan vi kan etablere ligeværdige samarbejder om offentlig myndighedsudøvelse og serviceproduktion, samt udnytte den decentrale dynamik bedre. Dermed mener jeg, at vi på alle niveauer må spørge os selv om, hvordan vi inviterer til ligeværdige samarbejder, der inkluderer relevante andre såsom borgere, medarbejdere, institutioner og private virksomheder. De, der skal inviteres med ind i ledelsesrummet og være med til at udvikle de strategiske prioriteringer, skal i princippet være alle, der har en interesse i dette, og som har noget at bidrage med. Det vil sige, at hvis eksempelvis medarbejderne skal have noget at sige, så skal de have noget at bidrage med. Det betyder bl.a., at de traditionelle SU- og MED-samarbejder ændrer karakter og indhold, så der ikke blot er tale om samarbejder vedr. arbejdsmiljø og arbejdstilrettelæggelse, men også om udvikling og strategisk beslutningstagning.
Ligeså må bestyrelser, der ønsker at få indflydelse, forsøge at overskue og gennemskue det setup, de er en del af for at kunne manøvrere og spille deres kort så godt som muligt, herunder ikke mindst forsøge at gøre sig ’lækre’ ved at understrege den gensidige afhængighed og ved at tilbyde løsninger.
Omvendt er det klart, at det kræver format at invitere andre ind i sit ledelsesrum og dele magten med nogen, man umiddelbart står i et hierarkisk forhold til. Men det er altså nødvendigt, hvis vi vil udnytte den energi og det fornyelsespotentiale, der ligger uudnyttet hen blandt decentrale aktører.
Kæder er som bekendt ikke stærkere end de svageste led, og teorier tilsiger, at ejerskab og loyalitet stiger med inddragelse og kendskab, dvs. at inddragelse og samarbejder baner vejen for implementering af politikker og strategier, der ellers meget let præges af dekobling, hykleri, demotivation og delegitimering. Der er med andre ord al mulig grund til at tage samarbejde alvorligt.
Ligeså med kendskab og samtale, som ikke kan tages alvorligt nok. I og med vi ved, at virkeligheden er kompleks og flertydig, bliver fortolkningen og meningsskabelsen afhængig af, at vi taler sammen og forhandler om den.
Den grundlæggende antagelse er her, at vi faktisk har noget til fælles og noget at samarbejde om, som er afhængigt af vores evner til samarbejde. Et samfund er med andre ord ikke alles kamp mod alle, hvis det skal fungere som et samfund, et fællesskab.
Konkurrence og samarbejde kan gå hånd i hånd
Nu er konkurrence – uanset om den er direkte eller af mere indirekte karakter – et grundvilkår for mange institutioner i og omkring den offentlige sektor i dag. Omvendt har de fleste at disse institutioner ikke et direkte profitmotiv – de er nonprofitorienterede, hvis ikke direkte værdibårne. Det, vi må besinde os på, er at være hinandens konkurrenter og samarbejdspartnere på samme tid. Det er gennem forskellighed og konkurrence, at vi kan udvikle os, hvis vi evner at håndtere det hensigtsmæssigt. Det er samarbejdet, der kan bane vejen for, at også konkurrencen kan foregå på en ordentlig måde. Endvidere er det lederskabet, det visionære og moralske lederskab (blandt folkevalgte såvel som ansatte og udpegede), der kan skabe en fremtid præget af samarbejder, med etikken og moralen i behold, hvis man da ved, hvad det er og indebærer.
Vi har i Danmark de bedste forudsætninger for at gøre en sådan (for nogen naiv) utopi vedr. ligeværdigt samarbejde til virkelighed i og med, at vi typisk både har kompetente og loyale bestyrelser, ledere, medarbejdere og eksterne aktører samt stor social kapital. Det kræver dog, at de væsentligste interessenter erkender de fælles mål og de skæbnefællesskaber, der gør, at vi ikke ’bare’ har forskellige interesser og er hinandens konkurrenter om knappe ressourcer. Det kræver med andre ord, at alle aktører har format nok til at lytte til og forstå det perspektiv, andre har. Og det er naturligvis ikke så let, som det lyder, men vil kræve både indsigt, dannelse og dyder såsom retskaffenhed, åbenhed og tolerance.
