Kort vej til en ny forvaltningskultur, hvor man gør op med ’givne vilkår’

Der er metoder og praktisk brugbare tilgange til selv at gå foran og lave en ”kulturforandrende turn-around”, når man gør nøglemedarbejdere og ”kunder” til aktive medspillere. Behov, råderum og udviklingsmuligheder skal i langt højere grad ses fra de dygtigste frontmedarbejderes og mel-lemlederes perspektiv – og så skal målstyringen bygges op nedefra.

Susanne Toftgård Nielsen og Niels Lykke Jensen
Chefkonsulenter
Pluss Leadership

Valgkampens slagudvekslinger sætter som en positiv sideeffekt lys på det faktiske omfang af alt det, som vi hidtil har besluttet at gøre for hinanden for vores fælles opkrævede midler. Typisk inden for konkrete områder som sundhedssektoren, uddannelserne, jobindsatsen, erhvervsstøttemidlerne og integrationen. Her får debatten om de politiske ønsker til en lidt anden retning og (op)prioritering ofte følgeskab af egentlige oplysninger om, hvor mange milliarder indsatsen koster i dag, og hvem der bestemmer og har ansvar.

Ikke overraskende er det nu alligevel mest de nye forslag, som er i centrum, mens styringen og effekterne af den store klump – alt det vi gør i dag – kun sporadisk kommer på bordet. Sætningen ”kan vi ikke gøre det lidt bedre” er kynisk nok blevet lidt af en anakronistisk joke. Og kort efter valget vender det nyvalgte hold på regeringsbænkene tilbage til de kompetente og systembærende tjenere, Centraladministrationen og særligt dens topchefer. Og så går det offentlige Danmark videre med de relativt få justeringer, som et nyt regeringsgrundlag giver anledning til.

Men hvad med eftertanken efter hele valgkampens samlede diskussion om de forskellige områder, deres pengeanvendelse, styring og resultater? Og hvorfor er det overhovedet vigtigt? Kan vi ikke gøre det bedre? Og i givet fald – Hvordan?

Sagen er, at de udfordringer, som ministerier og styrelser vil komme til at møde de kommende år i deres indsats for at omsætte politiske initiativer og en samlet god ressourceanvendelse, ikke nødvendigvis kan omsættes til noget, der er af tilstrækkelig værdi for borgerne, hvis der ikke sættes ind med en noget mere helhedsorienteret vertikal forvaltningsforståelse. Problemerne kan ikke længere løses ved at have et snævert ansvarsopdelende fokus i forholdet mellem ministerier og Folketing samt mellem politikere og embedsmænd. Meget betydende aspekter handler i virkeligheden om disse centrale niveauers forhold til og syn på de udførende enheder i kommuner, regioner og selvejende institutioner. Der er i den grad behov for at tænke proces og helheder for de enkelte områder i den offentlige sektor.

Der vil altid være ubalancer i en kompleks offentlig sektor med mange styringsniveauer og vægt på magtdeling og armslængde. Der findes ikke ét rigtigt system. Den offentlige sektor vil konstant være udsat for forskellige krydspres, modsatrettede krav og forventninger, mangeartede interesser og magtmuligheder. Men der er klart forskel på kvaliteten i den måde, som den offentlige ledelse tackler disse udfordringer på.

Nytænkning på de enkelte områder må ligge i mere naturlig forlængelse af de aktuelle debatter om indretningen af fremtidens velfærdssamfund. Ved begyndelsen på en ny regerings- og folketingsperiode er det derfor oplagt at få et sammenhængende blik på de ”maskinrum” i den offentlige sektor, der skal arbejde bedre og mere sammen om udførelsen af regeringens, kommunernes og de selvstændige offentlige bestyrelsers politik.

Skal der skabes nye konstruktive dynamikker, kræver det forberedelse af de mulige kursskifter inden for politikområderne på en række af de væsentligste parametre:

  • Styring
  • Incitamentsstruktur
  • Samskabelse mellem niveauerne
  • Ledelseskultur og medarbejderkultur
  • Evnen til at meningsgøre hele værdikæden inden for den enkelte sektor.

Men måske mest afgørende, kræves der en modig og helhedsbevidst ledelse.

Symptomerne på, hvad der sker, hvis man fortsætter som hidtil, taler sit eget sprog:

Sagerne

  • På ministerieniveau er en række ”sager” kommet offentligt frem, f.eks. nødløgnen om Christiania, Dagpengesagen, Statsløse-sagen, Jægerdagbogen og Kinnocks skattesag.
  • På udførende enheder i den offentlige sektor kan nævnes SKATs håndtering af boligejeres klagesager, prioriteringen af sundheds- og socialudgifterne, samt sagerne om en række kommuners forvaltning af de meget omtalte forløb vedr. udsatte og misbrugte børn og unge.

Afstanden øges i sektorerne

  • Her tænker vi på den stadig mere udtalte utilfredshed i det udførende system – i kommuner og institutioner – med karakteren af deres samspil med de centrale niveauer. De oplever, at antallet af centrale nedslagsområder med detailstyring og nedbrud i centralt understøttede IT-systemer medvirker til at øge afstanden mellem de centrale og lokale aktører inden for samme sektor, så aktørerne hverken oplever at være i samme båd eller navigere i samme virkelighed.
  • Sammenlignet med for 10 – 20 år siden er en langt større del af opmærksomheden hos cheferne i statslige styrelser rettet ”opad” mod departementer, ministre og folketingsbetjening, samt mod projekter udledt af budgettilpasningskrav.
  • Eksemplerne på overdreven ”djøfisering” og ”kampen mellem kolde og varme hænder” afspejler en stigende intern mistillid mellem grupper og styringsniveauer. De gamle krydsfelter, hvor interesserne mødes, er mange steder væk, og stadig flere er i tvivl om deres rolle og bidrag i det samlede system – hvad og hvem er vi til for, hvad er vores kerneydelser, hvad er målet?

Medarbejderne presses

  • Der er tegn på øget stress og en uklar mening med hårdere pres og stigende merarbejde blandt ledere og medarbejdere i den offentlige sektor. Særligt mange ledere udtrykker ifølge Akademikernes Cetralorganisation undersøgelser bekymring over, at de ikke kan nå alt det, der forventes.
  • Trods klar stigning i produktivitet – f.eks. målt på antal behandlede enkeltsager – er indtrykket hos mange medarbejdere og samfundsforskere, at det samlede outcome – den faktiske service for borgerne – er for lille. Produktivitetskommissionen havde en undren over dette som afsæt for sine analyser i 2013 og 2014.

”Systemet” trækker sig ind i hvert sit sneglehus

  • De bebudede regelforenklinger og den tidligere varslede afbureaukratisering af den offentlige sektor blev både under den forrige og den nuværende regering lagt delvist i skuffen. I stedet blev der i 2012 igangsat en langt mindre ”Tillidsreform”, som ikke har betydet de store ændringer i forvaltningernes og frontmedarbejdernes hverdag.
  • Nye problemer løses med nye løsninger og procedurekrav. Det skaber lag-på-lag styring, når der ikke samtidig sker en tilpasning/fjernelse af tidligere besluttede styringstiltag. En form for bureaukratisk-arkæologisk aflejring, som mudrer billedet af et meningsgivende mål-middel hierarki i den daglige forvaltningspraksis og på udførende niveau blandt frontmedarbejderne.
  • Der er en øget videns-asymmetri mellem niveauerne. Departementers manglende tid, adgang og tilbøjelighed til at skaffe sig viden om de givne praksisvilkår i kommuner og institutioner, samt den anden vej rundt en tillsvarende manglende adgang til indsigt for de udførende niveauer i, hvad der er centraladministrationens bærende præmisser for deres valg.

Vi tror, at disse meget forskellige punkter illustrerer den lidt udefinerlige  og uhåndterlige frustration over manglende fornuft og meningsskabelse i de styringskæder mellem niveauerne, som beskrives som ”de givne vilkår”. Meget i den offentlige sektor fungerer heldigvis også rigtig godt i kraft af dygtige ledere og medarbejdere – nogle gange på trods af rammerne.

Skåret ind til benet er problemet sandsynligvis, at der mangler platforme for skabelse af en mere fælles ansvarsfølelse fra top til bund – og vice versa.

Spørgsmålet er for os at se, om der i dag er en tilstrækkelig fælles ansvarsfølelse vertikalt i politiksektorerne og forvaltningsområderne? Et fravær af fælles ansvarsfølelse ”ned gennem systemerne” vil afspejle sig i manglende fælles mening og retning hos de tusindvis af medarbejdere med borgerkontakt. Og da medarbejderne med borgerkontakt er den samlede offentlige sektors frontlinje og ansigt udadtil, bliver det naturligvis derefter uklart, hvad den offentlige sektor leverer i forhold til de centrale løfter.

Første skridt på vejen – og dynamoen i enhver større forandring – er modet og viljen til at se ubekvemme ”sandheder” i øjnene.

Den kommende regering skal tænke nyt, hvis den vil løfte den samlede offentlige sektor

En idé kan være at vende den hidtidige tankegang i styringskæden om, så man tænker ”nedefra og op” med udgangspunkt i tanken om mest velfærd for borgerne – fremfor rigid implementering eller budgetdisciplin på de enkelte konti. Tanken om at se på de samlede styringskæder var indirekte i fokus, da Produktivitetskommissionen for et par år siden prøvede at sætte spot på resultater og forbedringspotentialer i den offentlige sektor. Men de nåede kun at kradse lidt i problemstillingerne.

Produktivitetskommissionen skrev således i 2014 bl.a.: ”Mens der i de senere år har været fokus på at høste besparelser i den offentlige sektor, er politikere, ledere og medarbejdere i stigende grad begyndt at fokusere på, hvordan man kan opnå bedre resultater for borgerne for de ressourcer, der er til rådighed. Produktivitet og effektivitet er dermed kommet på dagsordenen i både stat, regioner og kommuner”.

Og videre: ”På de fleste kommunale serviceområder er der i dag kun sparsomme data for kvaliteten af den leverede service, og der kan være væsentlige forskelle i kommunernes konteringspraksis:” …: ”Organiseringen af den offentlige sektor kan i nogle tilfælde medføre uhensigtsmæssig kassetænkning og give mindre tilskyndelse til at tilrettelægge arbejdsdelingen mellem stat, region og kommune med udgangspunkt i borgerens behov og en effektiv ressourceudnyttelse”.

Det var en diskret måde for Produktivitetskommissionen at sige: ”Noget er galt, vi har en fornemmelse af, at der nogle steder, hvor kæden i den offentlige sektor er hoppet af. Men det er for svært overskueligt på kort tid, og vi håber – og opfordrer til – at flere beslutningstagere begynder at tage det mere alvorligt. For vi kan ikke umiddelbart anvise en samlet forbedringsformel, når der er så mange forskellige niveauer og særlige sektorvilkår involveret”.

Nytænkning kræver opgør med ’0-fejl-kultur’

Lige nu giver en stadig øget mediebevågenhed på enkeltsager gode vækstbetingelser for en ”0-fejl-kultur”. ”0-fejl-kulturen” afstedkommer endnu større styringsmæssig og bureaukratisk kompleksitet, fordi der skal opbygges systemer til at undgå fejl frem for systemer til at levere. Og når embedsmændene får hug for fejl, skaber det angst for at tage initiativ og handle; i stedet bliver rygdækningsprocesser fremherskende. Det er en dårlig spiral for både ansatte og borgere.

På systemniveau øges mistilliden mellem det politiske og administrative niveau og mellem de centrale og decentrale niveauer. Det sidste års smertefulde tovtrækkerier og spillen ”ansvars-sorteper” i sagen om udmøntning af Fremdriftsreformen for universiteterne og de studerende er ét blandt mange eksempler på tendensen til større kløfter i aktørsamspillet. Samt stadig større skel mellem det skrevne og det mente, mellem det officielle og det uofficielle og mellem de ”ansvarlige”, samt i selve ansvars- og meningsforståelsen, der er nødvendig for at kunne forklare motivet for en reform og den konkrete rationalitet helt ude på linjen, hvor system møder borger.

Gør offentlig ledelseskultur til en handlekultur

Vi vurderer, at der i højere grad er behov for en offentlig ledelseskultur, der:

  • Står på mål for og tager ansvar for det samlede resultat – også for rammebetingelserne for de udførende enheder
  • Bidrager til at skabe mening igennem hele systemet
  • Skaber helhed og helhedsforståelse
  • Forenkler og tør fjerne etableret styringsmetodik
  • Tænker langsigtet
  • Samt ikke mindst ved og viser, hvad og hvem de er til for.

Dette vil kræve en bevidst stillingtagen til og implementering af en samlet governance- og ledelseskæde gennem alle organisatoriske niveauer, med understøttende værdier, kultur og processer.

Den kulturforandrende turn-around kan lykkedes i praksis

Vi ved fra mange projekter i kommuner, institutioner og organisationer, at der er metoder og praktisk brugbare tilgange til selv at gå foran og lave en ”kulturforandrende turn-around”, når man fra start prøver at få nøglemedarbejdere og ”kunderne” gjort til aktive medspillere i det givne projekt. Det forudsætter et vist mod til at se de aktuelle vaner i øjnene og lytte til de råd, der kommer, også fra basis – de medarbejdere, som er tættest på borgerne og virksomhederne.

Men så er vejen frem til en mere hensigtsmæssig forvaltnings- og organisationskultur faktisk heller ikke nær så lang, som ledelserne måske frygter. Det handler meget om kunne ”vende tingene om”, så behov, råderum og udviklingsmuligheder i langt højere grad ses fra de dygtigste frontmedarbejderes og mellemlederes perspektiv – og at man med den indsamlede og inddragende viden som ballast også tør bygge en ny målstyring op nedefra.

Vi har i de senere år i en række projekter – sammen med institutioner og forvaltninger som vil noget andet – fået blik for, at effektive forandringer skal tage de samlede styringskæder, meningsskabelsen hos nøglelederne og nøglemedarbejderne virkeligt alvorligt. Nye krav og retninger ”oppefra” skal først og fremmest bringes i sync med de bærende kulturer og værdier blandt nøglepersonerne. Arbejdet med forandringsagenter som en del af praktisk governance kan i den grad give medvind til at få omsat ambitioner til daglig virkelighed og resultater for borgerne. Men det kræver et blik for, hvor tæt man skal være på hinanden for at kunne ”have den samme oversættelse” af meningen, for ”kultur” æder altid struktur og styring til morgenmad.

 

Komunikado din Drupal CMS-udvikler

Dagens Dagsorden – Forum for Offentlige Bestyrelser – ejet af Pluss Knowledge
Tlf: 7026 5126 – H. H. Seedorffs Stræde 3, 4. tv., 8000 Aarhus C