Kommunernes forvaltning af ejerskab

I de senere år har flere danske kommuner vedtaget såkaldte ejerstrategier for en række af de selvejende institutioner og virksomheder, de er ejere eller medejere af.

Rasmus Birkeholm Jensen
Direktør 2011-2013
Dagens Dagsorden

Ønskerne om at få det optimale ud af ejerskabet får kommunerne til at systematisere administrationen af selskaberne og deres bestyrelser. Enkelte kommuner har opereret med ejerstrategier i fem-seks år, men de fleste af de kommuner, der har implementeret en eller flere ejerstrategier, har først gjort det, efter at vandsektorloven trådte i kraft i januar 2010. Vandsektorloven udspaltede vand- og spildevandsvirksomhederne fra den kommunale forvaltning til selvstændige aktieselskaber. Som følge af denne lovændring står kommunerne som ejer af ofte større aktieselskaber, der udfører vigtige almennyttige opgaver. Eftersom det er et A/S, kan den relevante forvaltning ikke foretage styringen som hidtil, da selskabets øverste ledelse nu er dets bestyrelse. Nogle kommuner har derfor set sig nødsaget til systematisk at vurdere, hvordan deres ejerskab af selvejende institutioner og virksomheder skal forvaltes.

Vandsektorloven var startskuddet

Vandsektorloven blev startskuddet til udarbejdelsen af ejerstrategier i mange kommuner. I de fleste tilfælde har kommunen da også kun en ejerstrategi for forsyningsselskaberne – se figur 1 for det samlede overblik. I de kommuner, der har en ejerstrategi der rækker ud over forsyningsselskaberne, relaterer de sig oftest til havne og lufthavne. Eksempelvis har Randers Kommune, der er medejer af Aarhus Lufthavn, udarbejdet en ejerstrategi i den sammenhæng, ligesom Norddjurs Kommune også er i gang med at udarbejde en ejerstrategi for deres ejerskab af Aarhus Lufthavn.

Der er stor forskel på, hvad kommunerne forstår ved en ejerstrategi og følgelig, hvordan de udformes og udarbejdes. I de fleste af de kommuner, der kun har en ejerstrategi for deres forsyningsselskaber, er der tale om en relativt overordnet strategi, der dækker alle kommunens selskaber inden for forsyningsområdet samt datterselskaber. Det er eksempelvis tilfældet i Svendborg Kommune, der har en fælles ejerstrategi for kommunens forsyningsvirksomheder. Andre kommuner har udarbejdet mere detaljerede ejerstrategier for de enkelte virksomheder, de er ejer eller medejer af. De mere detaljerede ejerstrategier gør sig oftere gældende, når der er tale om virksomheder, der er ejet af flere kommuner, eller af kommune og stat i fællesskab. Eksempelvis er Randers Kommunes ejerstrategi for deltagelse i Aarhus Lufthavn relativt detaljeret. Om målene hedder det bl.a., at der skal arbejdes for at skabe bedre forbindelse mellem byerne i Randers Kommune og lufthavnen med tydelig angivelse af transportlinjer, som skal fremmes. De mere detaljerede ejerstrategier har således en tendens til både

at angive målsætning og at beskrive, hvordan målene skal opnås.

Forskellige tilgange

Der er stor variation i, hvor ansvaret og arbejdet med udarbejdelse af ejerstrategierne er placeret i de enkelte kommuner. I nogle kommuner ligger arbejdet i de forvaltninger, der traditionelt har styret og drevet det pågældende område – eksempelvis ofte i Teknik og Miljøforvaltningen for forsyningsvirksomhedernes vedkommende. Det er endnu de færreste kommuner, der har deciderede afdelinger eller medarbejdere, der fast beskæftiger sig med ejerstrategier og forvaltning af kommunens ejerskab af virksomheder. En undtagelse er dog Odense Kommune, der har etableret et tværorganisatorisk „selskabsteam“ med medarbejdere fra juridisk afdeling, økonomisk afdeling og det tekniske område. Nogle af de kommuner, der aktuelt er ved at udarbejde ejerstrategier, arbejder dog samtidigt på at fastlægge det organisatoriske ansvar i kommunen for styring af ejerskabet. Andre

steder lader kommunen virksomheden selv udarbejde en ejerstrategi, der efterfølgende bliver behandlet i byrådet. Det er eksempelvis tilfældet for Metroen i København, der er ejet af Københavns Kommune, Frederiksberg Kommune og staten. Her udarbejder Metroselskabet I/S selv en strategi, der efterfølgende er blevet vedtaget som en ejerstrategi i Københavns Borgerrepræsentation. De fleste ejerstrategier er offentligt tilgængelige og kan findes på nettet. Men der er undtagelser. For By & Havn I/S i Københavns Kommune gælder det eksempelvis, at deres strategi, med henvisning til virksomhedens konkurrencesituation, ikke er offentligt tilgængelig. Derimod er kommunens strategi for Metroen offentligt tilgængelig, da der – som det hedder – kun findes én Metro og dermed ingen direkte konkurrenter.

Fordele og ulemper

De kommunale embedsmænd, som Dagens Dagsorden har talt med om ejerstrategier, fremhæver flere fordele ved at operere med sådanne strategier. Hvis der er tale om en virksomhed, der kun er ejet af én kommune, kan fordelen for den pågældende virksomhed være, at ejerstrategien giver et tydeligt billede af, hvad kommunen forventer af virksomheden, både på kort og længere sigt. Ejerstrategierne bliver typisk ikke revideret så ofte, hvilket gør, at der er tale om stabile forventninger. Når bestyrelsen og den daglige ledelse kender ejerens hensigter, vil det alt andet lige være lettere at agere i forhold til fremtiden. I forsyningsvirksomhederne består bestyrelsen ofte af tre til fem byrådspolitikere samt medarbejderrepræsentanter, og en ejerstrategi, der er vedtaget af hele eller et flertal af byrådet, kan bidrage til at skabe tillid til, at bestyrelsen via en rammesættende strategi varetager byrådets interesser, og uden det er nødvendigt at bringe enkeltsager frem i byrådet. Ydermere kan det være fordelagtigt for kommunen at tænke ejerstrategien ind i et større billede. Hvis en kommune eksempelvis vil profilere sig som værende ”grøn”, kan det være en gennemgående tråd i kommunens forskellige ejerstrategier. Ligeledes kan en kommune fokusere på at forbedre infrastrukturen i lokalområdet og gøre det til et gennemgående element, hvis kommunen er ejer eller medejer af flere infrastrukturelle knudepunkter.

For flere af kommunerne, der ikke har en formaliseret ejerstrategi, er et af de vigtigste mål, at forsyningsvirksomhederne forbliver på kommunale hænder. Dagens Dagsorden erfarer dog, at også enkelte kommuner undersøger, eller har undersøgt, mulighederne for et salg af forsyningsvirksomhederne. I de tilfælde hvor en kommune deler ejerskabet af en virksomhed med enten andre kommuner, staten eller en kombination, kan en ejerstrategi ifølge de kommunale repræsentanter, som Dagens Dagsorden har talt med, ligeledes være et nyttigt redskab. Ejerstrategien kan give bestyrelsen og ledelsen en prioriteret liste over mål, som ejeren ønsker opfyldt. Ligesom ved virksomheder, der kun er ejet af én kommune, kan en ejerstrategi også i dette tilfælde sikre, at kommunes repræsentant i bestyrelsen arbejder i kommunens interesse. Den anden side af mønten er, at i en situation med flere ejere kan der opstå problemer for den daglige ledelse og bestyrelsen, hvis de forskellige

kommuner har meget specifikke ejerstrategier, der peger i forskellige retninger. Her kunne der opstå et scenarie, hvor de forskellige målsætninger vil skade samarbejdet i bestyrelsen og dermed skabe uklarhed om virksomhedens strategi.

Status i kommunerne

Som det fremgår af figur 1, er det langt fra alle kommuner i Danmark, der har en ejerstrategi. Spørgsmålet er, hvad der kan siges om de kommuner, der ikke har eller er ved at udarbejde en ejerstrategi – opfatter de blot de kommunale virksomheder som værende en del af forvaltningen, eller har de blot ikke italesat deres ejerskab via en strategi?

I Hvidovre Kommune har man ikke en overordnet ejerstrategi eller medarbejdere, der arbejder med kommunens ejerskab, og den administrative del af ejerskabet er forankret i de relevante forvaltninger. Hos Ikast-Brande Kommune opererer man ligeledes heller ikke med en ejerstrategi, og her udøves ejerskabet gennem de stående udvalg, de enkelte virksomheder er underlagt. Disse to eksempler er meget typiske for de kommuner, der ikke har en formuleret ejerstrategi. I enkelte tilfælde kan det virke som om, at kommunen i praksis håndterer disse virksomheder, som hørte de fortsat under de respektive forvaltninger. Det kan dog hænge sammen med, at mange af de mindre forsyningsselskaber har haft en relativt lille medarbejderstab, og derfor mangler virksomheden en række kompetencer, som forvaltningerne kan bidrage med. På sigt må man formode, at der generelt kommer større afstand mellem selskaberne og forvaltningerne. Dagens Dagsorden har i forbindelse med denne research været i kontakt med næsten alle 98 kommuner. Der forekommer at være stor forskel på, hvorledes kommunerne forvalter deres ejerskab. Som nævnt er der tilfælde, hvor armslængdeprincippet i praksis ikke opfyldes styringsmæssigt. Der er skabt en distance mellem kommune og forsyningsvirksomhederne økonomisk og til dels administrativt, men i nogle tilfælde virker det som om, at distancen mangler på det styringsmæssige niveau.

Komunikado din Drupal CMS-udvikler

Dagens Dagsorden – Forum for Offentlige Bestyrelser – ejet af Pluss Knowledge
Tlf: 7026 5126 – H. H. Seedorffs Stræde 3, 4. tv., 8000 Aarhus C